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Lorenzo De Carlo

Classe 1999, laureando in Giurisprudenza presso l'Università di Pisa e Allievo ordinario della Scuola Superiore Sant'Anna di Pisa, appassionato di Diritto Costituzionale.

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La giurisprudenza della Corte Costituzionale sulla legge elettorale - (Parte II)

 Istituzioni

 

 

Nella prima parte dell’articolo, si è analizzato il quadro dei principi costituzionali in materia di legge elettorale, contestualizzando le recenti pronunce da parte della Consulta. Entriamo ora in dettaglio nell’esame delle indicazioni provenienti dalla giurisprudenza della Corte relative ai singoli istituti e meccanismi caratterizzanti le leggi elettorali, così da valutare quale margine di autonomia abbia il legislatore nella loro selezione.

 

Per quanto riguarda i collegi uninominali first-past-the-post, ovvero assegnati direttamente al candidato con il maggior numero di voti indipendentemente dai risultati degli altri, non pare sussistere alcuna previsione costituzionale esplicitamente ostativa, anche se qualche dubbio potrebbe sorgere. Infatti, soprattutto qualora essi fossero lo strumento preminente (se non unico) di assegnazione dei seggi, potrebbero sussistere perplessità in ordine alla limitazione della possibilità di formulare il proprio voto in modo personale. Difatti, non è materialmente possibile esprimere preferenze per i candidati, che sono previamente individuati dalle forze politiche di riferimento, anche se le liste sono composte da un numero ridotto (quattro) di nomi, così da non impedirne la conoscibilità. Inoltre, non lascia esenti da preoccupazioni la circostanza che un sistema così congegnato potrebbe limitare di fatto il diritto dei cittadini di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale ex art. 49 Cost., dal momento che la possibilità per le forze minoritarie di ottenere un’adeguata rappresentazione non è così elevata. Tale rischio appare più concreto considerando che con la legge costituzionale n. 1 del 2020 i componenti di Camera e Senato sono stati ridotti rispettivamente da 630 e 315 a 400 a 200[1]. Considerando anche la giurisprudenza della Corte, tuttavia, si può propendere per la loro compatibilità con il dettato costituzionale, al di là delle valutazioni di natura politologica che si potrebbero operare sull’eventuale incentivo alle forze politiche a coalizzarsi e sulla funzionalità ai fini della stabilità delle maggioranze di governo. Infatti, anche volendo ignorare le differenze a livello ordinamentale, sembra assai arduo immaginare in Italia un sistema non solo bipolare, ma addirittura sostanzialmente bipartitico come negli Stati Uniti d’America.

 

I sistemi misti quali la legge n. 165/2017 (c.d. legge Rosato o Rosatellum), al di là della persistente inefficacia nel contrastare l’instabilità degli esecutivi, non sembrano porre particolari problematiche in linea generale: anzi, potrebbero rappresentare un’efficace sintesi del bilanciamento tra le varie istanze e soprattutto tra i principi costituzionali in gioco. Starà a politici e politologi congegnare i rimedi più efficienti ai fini di garantire la formazione di maggioranze coese, senza dubbio non potrà venir meno il compito dei giuristi di rilevare i possibili profili di incostituzionalità.

 

Passando ai singoli istituti, il premio di maggioranza, censurato in ambedue le pronunce citate, è uno strumento di indubbia funzionalità alla persecuzione dell’obiettivo della stabilità degli esecutivi; tuttavia, proprio questa sua notevole potenzialità non può non essere controbilanciata dalla tutela del principio dell’eguaglianza del voto. Non risulta opportuno, all’interno di una democrazia rappresentativa, tollerare l’esistenza di sproporzionate differenze nel valore effettivo del singolo voto, permettendo a liste o coalizioni dotate di una maggioranza anche assai esigua di ottenere più della metà dei seggi disponibili. Tuttavia, pare smentita la tesi secondo la quale il premio di maggioranza, in qualunque modo si articoli, non sia compatibile pienamente con la Costituzione[2].

 

Relativamente al ballottaggio, oggetto di una censura, seppur parziale e indiretta, con la sentenza n. 35 del 2017, il punto fondamentale che la Corte reputa incostituzionale risulta l’assegnazione alla lista o alla coalizione vincitrice del premio di maggioranza senza alcun ancoraggio a una soglia minima di voti, numerica o percentuale. Ciò non esclude in nuce la configurabilità del ballottaggio; tuttavia, la Consulta sembra tracciare una netta linea di distinzione tra la legge elettorale per le Camere e quella per i Comuni, che riguarda sia una carica monocratica quale quella del sindaco, votato direttamente dai cittadini, sia una collegiale quale il Consiglio comunale. In linea generale, appare poco compatibile con la nostra forma di governo parlamentare un doppio turno di ballottaggio “alla francese”, seppur riservato alle liste o coalizioni e non ai candidati alla Presidenza della Repubblica. Con questo sistema, si andrebbe a creare un’indebita ed eccessiva personalizzazione dell’elezione nella contrapposizione delle figure dei leader politici di riferimento, oltre a predeterminare alle urne il momento genetico del rapporto di fiducia che lega le Camere al Presidente del Consiglio. In sintesi, se si vogliono inserire elementi presidenziali o semipresidenziali nell’ordinamento costituzionale, appare decisamente più opportuno non operare una modifica sottotraccia e seguire la procedura dell’art. 138 Cost., che prevede l'approvazione da ambedue le Camere con due successive deliberazioni a distanza di almeno tre mesi (delle quali le seconde a maggioranza assoluta dei componenti).

 

Non comportano particolari problematiche le soglie di sbarramento, almeno per le Camere, laddove è innegabile che sussista un rapporto di fiducia. Ammesso che non siano eccessivamente elevate (e ad oggi non pare che vi siano proposte paragonabili al 10% previsto nella legge elettorale turca oggetto della sentenza della Corte di Strasburgo n. 10226/2003 Yumak e Sadak vs Turchia), esse non paiono comprimere eccessivamente il diritto di voto sotto il profilo della sua libertà, dal punto di vista sia attivo sia passivo. Certo è che una specifica attenzione deve essere sempre rivolta alla garanzia della possibilità di ottenere seggi per i partiti che rappresentano minoranze etnolinguistiche riconosciute.

 

In tema di preferenze e di liste bloccate, appare chiaro che il sistema configurato dalla legge n. 270/2005 (c.d. legge Calderoli o Porcellum, caratterizzata da liste assai lunghe senza possibilità di esprimere voti individuali ai singoli candidati, nonché da metodi di assegnazione dei seggi con premio di maggioranza su scala nazionale alla Camera e regionale al Senato) non sia assolutamente compatibile con i principi costituzionali in materia elettorale. Certo, la dottrina è divisa sulla possibilità di introdurre o meno un ordine predefinito delle candidature; la Consulta, da parte sua, con la sentenza n. 35 del 2017 ha dichiarato la legittimità del solo capolista predeterminato, ma appare inequivocabile che la conoscibilità dei potenziali eletti non possa essere compromessa. Listini bloccati ma brevi (sul modello della legge vigente) possono essere accettabili, in quanto i candidati non ammontano a un numero tale da risultare difficilmente conoscibili agli elettori; tale considerazione può estendersi anche ai collegi uninominali. La possibilità di essere eletti in più circoscrizioni, inoltre, non è di per sé censurabile, ma deve essere controbilanciata da un meccanismo che non renda arbitraria la selezione del seggio, altrimenti si rischierebbe di minare il principio di personalità e di direzione del voto.

 

Nonostante la sentenza n. 422 del 1995 - che dichiarava incostituzionali per violazione del principio di uguaglianza le quote di genere nelle liste e che può considerarsi ampiamente superata nel contenuto - ormai appare ineludibile che, a prescindere dalla formula adottata, sia garantita una rappresentanza paritaria tra donne e uomini ex dell’art. 51, comma 1, Cost., almeno per quanto riguarda le condizioni di accesso alla competizione elettorale.

 

In ultimo, non si può non formulare un auspicio relativo al recepimento, anche mediante modifica del dettato costituzionale, delle previsioni del Codice di buona condotta in materia elettorale elaborato dalla Commissione di Venezia[3], specificamente per quanto riguarda il divieto di modificare il sistema nell’anno antecedente al termine della legislatura. Così facendo, si potrebbe da una parte evitare che siano approvate riforme “a colpi di maggioranza” e con il solo scopo di avvantaggiarsi o di penalizzare le altre forze politiche in occasione delle imminenti consultazioni, dall’altra permettere alla Consulta di vagliare eventuali questioni di legittimità costituzionale e, in caso di accoglimento, di consentire al legislatore di adeguare la normativa di risulta e di assicurarne la funzionalità.

 

 

[1] Funditus, E. Rossi (a cura di), Meno parlamentari, più democrazia?, Pisa University Press, Pisa, 2020.

[2] M. Villone, Rappresentatività, voto eguale, governabilità: quando una irragionevolezza diviene manifesta?, in Giurisprudenza Costituzionale, 1, 2017, pp. 2-3.

[3] La Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto, detta Commissione di Venezia, è un organo consultivo del Consiglio d’Europa composto da esperti indipendenti di diritto costituzionale provenienti da vari Stati e volto alla diffusione del patrimonio costituzionale europeo. Tra i vari ambiti di attività vi è anche il supporto e il monitoraggio rispetto agli Stati membri in relazione ad elezioni e referendum e cooperazione con le Corti costituzionali.

 

Immagine: Liste dei candidati a Roma, 4 marzo 2018. Licenza: CC-by-sa-2.0. Crediti: Flickr.

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La giurisprudenza della Corte Costituzionale sulla legge elettorale - (Parte I)

 Istituzioni

 

 

Nel dibattito politico riemerge periodicamente il tema di un’eventuale riforma della legge elettorale. Al di là della contrapposizione tra sostenitori di formule maggioritarie, proporzionali o miste, un ruolo centrale in tema è giocato dalla Corte Costituzionale e dalla sua giurisprudenza in tema elettorale, volta a garantire il rispetto dei principi della Carta anche in una materia indubbiamente cruciale, con innegabili riflessi sulle dinamiche politiche e partitiche.

 

In primo luogo, si consideri che la Carta fondamentale non prevede alcuna forma di costituzionalizzazione del sistema elettorale; un eventuale favor relativo al sistema proporzionale espresso al momento della redazione non può essere d’ostacolo a deviazioni, anche assai significative, da tale modello. Tutt’altro, in materia elettorale la Costituzione lascia ampio margine di discrezionalità al legislatore, fatta salva la riserva di assemblea ex art. 72 comma 4[1], e non prevede alcun tipo di maggioranza qualificata[2], né al momento si possono configurare meccanismi di sindacato di legittimità preventivo da parte della Consulta. Al di là della possibilità (piuttosto ristretta) di promuovere un referendum abrogativo ex art. 75 in materia elettorale, il ricorso alla Corte Costituzionale risulta il principale strumento volto a sanare eventuali violazioni dei principi sanciti nella Carta fondamentale da parte della normativa elettorale vigente.

 

Come in numerose altre materie, la giurisprudenza della Consulta ha visto un’evoluzione da un iniziale pieno riconoscimento della discrezionalità del legislatore a una progressiva tendenza all’intervento a tutela dei diritti. Tale fenomeno ha comportato il superamento della tradizionale “prudenza” della Corte nel pronunciarsi in materia elettorale, con l’introduzione di tecniche decisorie decisamente audaci dal punto di vista creativo. Non a caso, la Corte Costituzionale è stata definita un “crocevia tra le istituzioni repubblicane” anche in tema di leggi elettorali[3]. Dopo numerose pronunce di censura di profili incostituzionali dei sistemi elettorali degli enti locali, con la sentenza n. 1 del 2014, la cui portata appare assolutamente innovativa, la Corte ha affermato la propria legittimazione ad agire a tutela dei diritti dei cittadini anche in una materia eminentemente politica quale la legge elettorale delle Camere, fino ad allora considerata da alcuni oggetto di esclusiva competenza delle apposite Giunte dei due rami del Parlamento. Non è ritenuto ammissibile, infatti, lasciare alla piena disponibilità della maggioranza parlamentare di turno, per quanto ampio possa essere il suo consenso, una materia così cruciale, all’interno della quale si articolano concretamente la sovranità popolare e gli elementi qualificanti della forma di Stato e di governo. La Corte ha così preso posizione in modo decisivo su vari profili relativi al sistema elettorale, che indubbiamente risentiranno nel futuro di tale pronuncia, quali ad esempio le liste bloccate, il premio di maggioranza e il ballottaggio.

 

Non v’è dubbio che la sentenza n. 1 del 2014 abbia risentito di un contesto storico-politico del tutto singolare: la prolungata inerzia del Parlamento in materia di riforma elettorale ha senza dubbio indotto la Consulta ad esporsi significativamente su una political question di questo calibro, ma questa pronuncia non è un unicum. Si è osservato, infatti, come la giurisprudenza della Corte negli anni si sia evoluta, passando da un originario pieno riconoscimento della discrezionalità del legislatore in materia ad interventi, sempre invero piuttosto puntuali, su profili non eccessivamente qualificanti delle leggi elettorali degli enti locali, mentre quelle delle Camere erano state attinte solo in via estremamente tangenziale. Tuttavia, si osserva, la sede privilegiata della rappresentanza dei cittadini non può essere lasciata al di fuori del sindacato di costituzionalità. Dunque, sia nel 2014 sia nel 2017, la Corte si è espressa in modo assai approfondito sui singoli istituti e profili, dettando la linea al legislatore su eventuali riforme da attuare in futuro, attuando così quella che è stata definita una “regolarizzazione dell’eccezione[4].

 

Dall’altra parte, si può individuare nelle recenti pronunce l’indice di una crisi della politica e delle assemblee rappresentative sempre più intensa. Soprattutto nel caso della sentenza n. 1 del 2014, infatti, i moniti rivolti dalla Consulta sono stati numerosi a fronte di un’evidente inefficacia del sistema elettorale; tuttavia, le forze politiche non sono riuscite ad azionarsi in prima persona per correggere i profili critici della legge previgente, nonostante la non necessità di maggioranze qualificate o procedimenti aggravati. Se la Corte si è trovata a intervenire, è perché le Camere - lasciando che rimanesse a lungo in vigore una disciplina incompleta e non razionalizzata - hanno scaricato su di essa le proprie responsabilità; il che ha prodotto un sistema elettorale incompatibile con i principi della Carta e incapace di coniugare rappresentatività e governabilità. Non v’è dubbio che la Consulta abbia esorbitato dai propri canonici margini d’azione e dalle proprie regole procedurali, con decisioni caratterizzate da connotati estremamente marcati di politicità e comprensibilmente dando adito a critiche relative alla giurisdizionalizzazione della politica. Non si può trascurare, inoltre, il rischio che un’eccessiva agevolezza della facoltà di promuovere un giudizio di costituzionalità sulla legge elettorale davanti alla Consulta rischi di generare uno status di continua delegittimazione e di instabilità della stessa.

 

Tuttavia, non si può non considerare il rischio opposto: il raggio d’azione del principio di costituzionalità dovrebbe potersi estendere anche a questo settore dell’ordinamento, stanti il pericolo di una violazione di alcuni principi che costituiscono l’essenza stessa della forma di Stato e di governo del nostro ordinamento e l’esigenza di affermare, se del caso, il principio contro-maggioritario che caratterizza la natura della Corte. Tale principio, infatti, si può concretizzare non solo nel contrasto dell’azione del legislatore qualora la sua produzione normativa vada in contrasto con il dettato costituzionale, ma anche nella sostituzione ad esso qualora esso consenta il perpetuarsi, per inerzia o per incapacità, di disposizioni non conformi alla Carta.

 

Passando al merito delle questioni, la sentenza n. 35 del 2017 è stata chiara: non sussiste alcun obbligo di adottare sistemi elettorali coincidenti per le due Camere, tuttavia, essi non devono ostacolare, all’esito delle elezioni, la formazione di maggioranze parlamentari omogenee. Si tratta di un principio di attuazione non agevole: la logica suggerirebbe di non effettuare diversificazioni di rilievo tra i due rami del Parlamento, tuttavia, non bisogna trascurare l’art. 57, comma 1, Cost., nella parte in cui prevede l’elezione del Senato su base regionale. La portata di questa disposizione è stata diffusamente discussa in dottrina, quel che è certo è che una qualche forma di distinzione a livello di assegnazione dei seggi deve sussistere, l’importante è che sia quanto meno distorsiva possibile degli esiti dell’elezione su scala nazionale.

 

Limitatamente alla contrapposizione tra formule maggioritarie e proporzionali, dalla giurisprudenza della Consulta non si può far derivare un favor esplicito per una delle due opzioni, anzi, in molte occasioni si è affermata la discrezionalità del legislatore sul tema, seppur subordinata al rispetto dei principi costituzionali in materia. Da una parte, in Assemblea Costituente furono in molti a esprimersi in favore di un sistema proporzionale puro, ritenuto più idoneo a rappresentare gli equilibri che si erano creati all’interno del Comitato di Liberazione Nazionale e le molteplici forze politiche che lo componevano. Tuttavia, non pare corretto sacrificare in modo assoluto la governabilità sull’altare dell’esigenza di una rappresentanza quanto più possibilmente diffusa delle varie forze politiche. O meglio, la si può tenere in considerazione, partendo però dal presupposto che giammai i principi enunciati gli artt. 1, comma 2, 3 e 48, comma 2[5], della Carta possono essere compressi in misura irragionevole di fronte all’esigenza, pur costituzionalmente legittima, di assicurare alle assemblee rappresentative la possibilità di svolgere efficientemente le proprie funzioni e di incrementare la rapidità dei propri processi decisionali[6].

 

In base a questi principi di ampio respiro, dunque, il legislatore dovrà informare la propria attività riformatrice: la governabilità, obiettivo estremamente caldeggiato soprattutto nel confronto politico e partitico, non può essere l’unica bussola che guida l’iter di modifica. Senza dubbio oggi è assai arduo parlare di discrezionalità assoluta delle forze politiche in materia elettorale; il ruolo della Corte Costituzionale è divenuto cruciale e i principi che essa ha delineato non possono essere affatto trascurati da un legislatore spesso inerte o disattento. L’intervento della Consulta si è esteso anche ai singoli istituti e strumenti tipici dei sistemi elettorali, che saranno analizzati in dettaglio nella seconda parte dell’articolo.

 

 

[1] La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale […].

[2] Sono stati numerosi i progetti di legge volti a introdurre una maggioranza qualificata per la modifica della disciplina elettorale per limitare la possibilità di modificarla troppo agevolmente e frequentemente, spesso “a colpi di maggioranza”. Nella XVIII Legislatura le proposte di legge costituzionale C. 2244 e C. 2335 prevedevano l’introduzione rispettivamente della maggioranza assoluta e dei due terzi ai fini della revisione della disciplina elettorale. In entrambi i casi, tuttavia, l’iter legislativo si è arrestato all’esame in Commissione.

[3] G.M. Salerno, Dopo l'Italicum: la giurisprudenza costituzionale come crocevia tra le istituzioni repubblicane, in Quaderni Costituzionali, 2, 2017.

[4] T.F. Giupponi, «Ragionevolezza elettorale» e discrezionalità del legislatore, tra eguaglianza del voto e art. 66 Cost., in Forum di Quaderni Costituzionali, 18 giugno 2017, pp. 1-2.

[5] Il voto è personale ed eguale, libero e segreto. Il suo esercizio è dovere civico.

[6] Al riguardo si veda anche R. Manfrellotti, Il fantasma della governabilità e la rigidità costituzionale, in Giurisprudenza Costituzionale, 1, 2017.

 

Immagine: Votazione per la camera dei deputati della Repubblica italiana 2022. Licenza: CC-BY-SA-4.0. Crediti: Vale93b,Wikipedia Commons.