L’interesse nazionale è ciò che uno Stato non può evitare di perseguire senza creare un danno alla collettività. Spetta ai governi definirne il contenuto. Questi sono responsabili del loro operato di fronte ai Parlamenti e, in ultima analisi, ai cittadini. La definizione in negativo di interesse nazionale si presenta come quella in assoluto più ampia. Consente di ricomprendervi una gamma illimitata di azioni e inazioni delle Autorità di governo, definita solo in base alla loro dannosità rispetto alla condizione pre-esistente. Una definizione in positivo presuppone, invece, delle scelte a monte che portano a restringerne l’ambito, escludendo a priori talune determinazioni governative rispetto ad altre a seconda dei criteri di valutazione assunti.
Scegliere ciò che non danneggia significa, nell’attività pratica dei governi, prevenire le minacce e cogliere le opportunità, sulla base delle componenti permanenti e contingenti che definiscono l’interesse nazionale. Tra i fattori immodificabili e costanti nel tempo sono la collocazione geografica di un Paese, la sua storia, la cultura e la tradizione nazionale, la sua articolazione territoriale, le etnie che lo popolano, i livelli diversificati di sviluppo sociale ed economico. Essi coesistono e interagiscono con una pluralità di fattori contingenti, rappresentati da minacce e opportunità. Le minacce mutano nel tempo. A quelle tradizionali, di tipo prevalentemente fisico, politico-militare, si aggiungono - ormai preponderanti - le sfide nuove, dal terrorismo jihadista, ai flussi migratori, alle minacce cibernetiche, ai tentativi di interferenza esterna, a quelle che riguardano il patrimonio economico, industriale, finanziario, tecnologico. Possono essere immateriali e asimmetriche: ne sono un esempio le grandi pandemie. Comportano il rischio di un vero e proprio declassamento strutturale, di una ‘debellatio’ virtuale: ad essere minacciata, è la stessa integrità complessiva degli Stati e delle loro Istituzioni.
Proprio l’ampliamento della gamma delle minacce e la conseguente estensione del novero degli interessi da tutelare concorrono a fare sì che la nozione di interesse nazionale si estenda a ricomprendere anche quella, di carattere più prettamente interno, di interesse generale o pubblico. Più ampio è anche il concetto correlato di sicurezza nazionale. Esso va inteso come l’interesse nazionale primario e, nel medesimo tempo, come la pre-condizione essenziale per perseguire ogni altro interesse; incorpora così quello più settoriale di ordine e sicurezza pubblica, perché riguarda l’intangibilità stessa delle componenti costitutive dello Stato. Le opportunità da cogliere, in un simile scenario di strettissima connessione tra interesse nazionale e sicurezza nazionale, vengono relegate ad un ambito quasi residuale. Esse si riassumono in realtà nelle attività finalizzate alla cura del prestigio nazionale, al rafforzamento del proprio valore aggiunto nelle alleanze internazionali, alla modernizzazione e all’incremento della competitività, al rafforzamento del sistema economico e sociale.
Nel perseguire l’interesse nazionale di fronte alla pluralità delle minacce esterne, i governi possono avvalersi di due strumenti principali: il loro potenziale di coalizione, la scelta degli alleati e dei partner con i quali collaborare; il loro potenziale di ricatto, la capacità di far valere i loro asset più rilevanti e di rendersi indispensabili per la conclusione delle intese, senza divenirne l’oggetto. L’efficienza degli assetti istituzionali, la tempestività di decisione nel mondo delle interconnessioni complesse, l’attitudine ad assumersi responsabilità in proprio, la consistenza dei sistemi di difesa, la solidità dei conti pubblici, il rafforzamento delle infrastrutture, la reputazione nazionale sono fattori abilitanti per l’impiego di tali strumenti, con l’obiettivo di limitare i condizionamenti esterni alle scelte sovrane.
Per quanto nelle mani dei governi, l’interesse nazionale non è, tuttavia, incondizionato nel suo perseguimento. Trova intanto un limite nelle diverse forme di Stato e di governo, nella maggiore o minore libertà di agire riservata costituzionalmente al potere esecutivo rispetto al legislativo e al giudiziario. Ha poi necessità di coordinarsi nell’ambito dei contesti multilaterali e delle alleanze ai quali gli Stati appartengono, specie nel caso dell’Unione Europea, dove il conflitto tra interessi nazionali e comunitari è costante. Subisce il confronto con l’analogo, legittimo perseguimento dei rispettivi interessi da parte degli altri governi, come pure degli attori non statali, che si tratti delle grandi aziende industriali, tecnologiche, bancarie, dei grandi gruppi di pressione non governativi o di singoli individui in grado di confrontarsi alla pari con gli Stati. Non può, infine, non tenere conto dei media, riflesso delle opinioni pubbliche, nonché dei social network che le influenzano. L’odierna connotazione del sistema internazionale - senza regole prefissate e leadership riconosciute, in un campo da gioco dove i differenti interessi nazionali si affrontano, competono o interagiscono in modo transattivo - introduce un ulteriore elemento di limitazione: attenua la funzione di mediazione e mitigazione degli interessi tradizionalmente svolta dalle reti multilaterali di protezione, europee e atlantiche.
Così delineato il complesso dei fattori che condizionano la definizione dell’interesse nazionale, emerge chiaramente come, ad ogni scelta ad esso relativa, i governi siano chiamati a compiere un atto di sintesi complesso. Una determinazione politica, un’assunzione di responsabilità che comporta la definizione delle priorità e il bilanciamento tra diversi contesti, interessi esterni e interni, minacce, rischi, opportunità. Il contenuto di tale atto, in ragione della sua natura discrezionale, è per definizione opinabile e perfettibile. Il giudizio sulla sintesi operata dai governi ha, a sua volta, natura squisitamente politica. Appartiene al potere di verifica e sanzione esercitato dai cittadini nei confronti del potere esecutivo, si manifesti esso con lo strumento delle elezioni o con quello della piazza, reale o virtuale.
* Presidente dell’Istituto per gli studi di politica internazionale (ISPI)