29 dicembre 2020

RCEP, cos’è e che impatto avrà l’accordo di libero scambio in Asia

 

Intervista a Giuseppe Gabusi*

Dopo ben otto anni di negoziati, il 15 novembre scorso è arrivata la firma della Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), l’accordo di libero scambio siglato da Cina, Giappone, Corea del Sud, Australia, Nuova Zelanda e i dieci Stati membri dell’ASEAN. L’accordo entrerà in vigore dopo che almeno sei membri del blocco ASEAN e tre Stati non ASEAN lo avranno ratificato. La RCEP contribuirà alla creazione di un grande blocco economico asiatico, con regole e standard comuni che disciplinano non solo il commercio di beni e servizi, ma anche gli investimenti transfrontalieri e il commercio elettronico, rendendo la regione ancora più attraente per il resto del mondo. Può illustrarci brevemente i punti salienti di questa intesa?

La Regional comprehensive economic partnership parte come esercizio di consolidamento dei trattati di libero scambio che l’Associazione delle Nazioni del Sud-Est asiatico (ASEAN) già aveva con alcuni Paesi della regione, ossia Australia, Cina, Giappone, Nuova Zelanda e Corea del Sud. Spesso questi accordi si sovrapponevano in un contesto di confusione di norme e regolamenti, che impediva talvolta alle aziende di approfittare appieno delle condizioni di favore di questi trattati di libero scambio. Oggi abbiamo invece una sorta di testo unico che tiene insieme in maniera coerente gli accordi dell’ASEAN con questi Paesi. La RCEP è essenzialmente un accordo di riduzione dei dazi, come ci si aspetterebbe da un trattato di libero scambio classico. Ma è anche un accordo che incentiverà sicuramente lo sviluppo ulteriore delle catene globali del valore nel contesto dell’Asia-Pacifico. Questo perché l’intesa si occupa anche delle regole di origine, che sostanzialmente stabiliscono quale percentuale di valore aggiunto debba essere inserita in un bene affinché questo possa poi circolare liberamente nell’area di libero scambio. Nel caso della RCEP, è stata fissata al 40%, una soglia sostanzialmente bassa per gli standard internazionali. Ma è un accordo che si occupa anche dell’e-commerce, aspetto molto importante questo, soprattutto in fase pandemica e postpandemica. Regola poi anche i diritti di proprietà intellettuale, ma in questo caso bisognerà vedere in concreto come si applicheranno: pare infatti che le norme garantiscano uno standard elevato di protezione, in linea con le regole internazionali dell’Organizzazione mondiale del commercio, ma che in realtà l’esecuzione di questo apparato di regole sarà probabilmente rimandata alla possibilità per gli Stati di accettarle secondo la regola del consensus, che è un principio fondamentale dell’ASEAN. D’altra parte, anche la copertura dei servizi e dell’agricoltura non è estesissima, per cui siamo di fronte a un accordo sicuramente meno ambizioso di altri patti siglati nella regione, penso al Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP), che va invece a incidere su politiche interne che di solito non vengono affrontate dai trattati di libero scambio tradizionali. A differenza del CPTPP, ad esempio, la RCEP non si occupa della concorrenza interna o delle aziende di Stato, e non prevede poi la possibilità di avere forme di giudizio tra aziende e governi. Sebbene però non sia un accordo ambizioso, è certamente importante, perché pone in qualche modo l’ASEAN al centro e riunisce per la prima volta attorno a sé una serie di Paesi che in diversi casi non erano legati da trattati di libero scambio. È stata proprio l’ASEAN a iniziare i negoziati e a spingere affinché le trattative si concludessero. Un altro elemento significativo, infine, è che la RCEP non prevede la presenza degli Stati Uniti.

 

Cina, Giappone e Corea del Sud saranno collegati per la prima volta da un accordo di libero scambio. Quali opportunità si presenteranno per la Repubblica Popolare? Quali implicazioni ipotizza per la Cina e per l’Asia? E che peso ha la Repubblica Popolare all’interno del patto?

È la prima volta, in un certo senso, che Cina, Corea del Sud e Giappone si legano tra loro all’interno di un accordo di libero scambio molto più ampio. Questo naturalmente dimostra che Paesi come la Corea del Sud e il Giappone ricercano una stabilità nelle relazioni con la Cina, nonostante, ad esempio, il Giappone non disdegni di essere parte anche di altri accordi: ne ha appena siglato uno con l’Unione Europea (UE) ed è già presente nel CPTPP. La RCEP permette in qualche modo alla Cina di rafforzare le catene globali del valore che hanno ruotato attorno al Paese negli ultimi anni. Le permette, ad esempio, di importare la componentistica dal Giappone, dalla Corea del Sud e dal Sud-Est asiatico, e di riesportarla poi in tutta l’area, dal Sud-Est asiatico all’Australia alla Nuova Zelanda. È un’opportunità per la Cina di rafforzare la sua immagine, la sua posizione di Paese che difende la globalizzazione e che scommette, a differenza di quanto fatto dalla presidenza Trump, sulle regole, sul multilateralismo basato su regole condivise. È sicuramente un segnale importante dal punto di vista politico. Mi aspetto un significativo rafforzamento della dinamica di interazione tra Asia del Nord-Est, Asia del Sud-Est e Asia-Pacifico. Un rafforzamento che nasce oggi dalla possibilità di commerciare all’interno della regione a condizioni più favorevoli. Anche se c’è da dire che, secondo alcune analisi, l’83% del commercio tra questi Paesi avveniva già tra quei soggetti legati in precedenza da accordi di libero scambio. Alcuni non si aspettano dunque una crescita esponenziale degli scambi. Quel che è certo è che ci sarà una probabile maggiore efficienza, visto che anche le regole di origine oggi sono uniformi. C’è da dire che su alcuni dazi si prevede un periodo transitorio molto lungo. Anche questo è un limite. Ma la Cina esce da questo accordo sicuramente con una posizione internazionale rafforzata dal punto di vista dell’immagine.

 

Inizialmente nei colloqui era coinvolta anche l’India. L’anno scorso però la terza maggiore economia dell’Asia ha abbandonato i negoziati: temeva che l’arrivo di prodotti manifatturieri dalla Cina e di prodotti agricoli e caseari dall’Australia e dalla Nuova Zelanda potesse colpire le sue imprese e i suoi agricoltori. A suo avviso, una riduzione o abolizione dei dazi potrà danneggiare l’industria nazionale cinese?

Bisogna dire innanzitutto che l’India non è certamente paragonabile come forza economica alla Cina. Ha abbandonato la RCEP perché non riesce in alcun modo a riequilibrare la bilancia dei pagamenti con la Repubblica Popolare. Da anni ormai il suo deficit commerciale nei confronti della Cina è molto ampio e non dà segni di diminuzione. L’India ha avuto paura che con l’ingresso nella RCEP il mercato indiano venisse letteralmente inondato da merci cinesi. Pechino ha effettivamente molto da offrire nell’interscambio commerciale con Nuova Delhi. Si è trattato di un forte timore che nasce probabilmente dalla debolezza dell’economia indiana nei confronti di quella cinese. La Cina non è in questa posizione. Ha la seconda – presto la prima – economia nel mondo, nonché una posizione di surplus a livello globale e quindi una capacità di assorbimento degli shock sulla bilancia dei pagamenti di gran lunga maggiore. Questo è il primo aspetto che bisogna ricordare. Fatta questa premessa, la Cina ha sicuramente accettato di avere degli svantaggi, ma in cambio del risultato politico che porta con sé la firma della Regional comprehensive economic partnership: avere un accordo regionale senza gli Stati Uniti che tiene insieme Nord-Est asiatico e Sud-Est asiatico. Due degli Stati che probabilmente trarranno più benefici dalla RCEP – è emerso anche in un recente studio del Peterson Institute for International Economics di Washington – sono la Corea del Sud e il Giappone. La RCEP eliminerà infatti i dazi sull’86% delle esportazioni industriali del Giappone verso la Cina e sul 92% delle esportazioni del Giappone verso la Corea del Sud. Tant’è vero che lo studio che prima citavo afferma che nel 2030 il Prodotto interno lordo del Giappone e della Corea del Sud sarà sostanzialmente superiore dell’1% rispetto a quello che si sarebbe registrato in caso di mancata sottoscrizione della RCEP. Alcuni analisti hanno sottolineato che i produttori giapponesi di componentistica auto saranno tra i maggiori favoriti. Si calcola, ad esempio, che circa il 90% della componentistica auto giapponese sarà esportata verso la Repubblica Popolare senza alcun dazio. La Cina ha probabilmente riconosciuto questi vantaggi contro un proprio interesse di mercato, proprio perché le consente di avere un accordo di libero scambio senza gli Stati Uniti che tiene insieme i Paesi dell’area. Questo è senz’altro significativo, perché permette di dubitare della fattibilità e della realizzabilità di un completo decoupling tra la Cina e l’Occidente (Europa e soprattutto Stati Uniti). Sebbene Giappone e Corea del Sud siano alleati degli USA, sono presenti nella Regional comprehensive economic partnership e sanno benissimo che il loro futuro economico dipende dall’Asia-Pacifico, la regione a più alti tassi di crescita che sta anche uscendo bene dall’emergenza Covid-19. Questo risultato politico e anche economico è importante per capire il motivo che ha spinto la Cina ad accettare alcuni svantaggi economici nell’immediato pur di firmare e giungere alla conclusione degli accordi della RCEP.

 

Come si inserisce la RCEP nella nuova strategia cinese della “doppia circolazione” introdotta dal presidente Xi Jinping?

La strategia di Xi Jinping della “doppia circolazione” parte da un fatto: la Cina è cresciuta grazie all’inserimento della sua economia nel contesto dell’economia globale. A causa però delle tensioni sino-statunitensi che iniziano negli anni di Obama e che conoscono una deflagrazione negli anni di Trump, ci si è accorti a Pechino che probabilmente è finito un ciclo della globalizzazione. Non la globalizzazione in sé, ma un ciclo basato sulla Cina come fabbrica del mondo, collocata al centro del commercio globale in veste di Paese generatore di esportazioni. La pandemia da Covid-19 ha mostrato a molte nazioni occidentali la forte dipendenza – pensiamo ai prodotti medicali – dalla Repubblica Popolare e la necessità quindi di diversificare, di non dover più dipendere da un solo Paese. Questo ha fatto capire alla Cina che deve certamente continuare a puntare sulle esportazioni, magari verso nuovi mercati, ma che c’è anche bisogno di cautelarsi contro la possibilità che i mercati occidentali siano più restii a ricevere prodotti cinesi. Per poter continuare a crescere bisogna quindi contare sull’aumento dei consumi interni. È sostanzialmente questa la “doppia circolazione”: una circolazione esterna, che vede la Cina ancora presente sui mercati mondiali, e una circolazione interna, basata invece sulla crescita dei consumi. La Regional comprehensive economic partnership si inserisce chiaramente in questa doppia strategia, in quanto il nuovo modello di crescita individuato dalla leadership cinese sostiene che ci voglia da un lato una certa autosufficienza economica, condizione raggiungibile attraverso il rafforzamento del mercato interno e la dipendenza non eccessiva dall’estero per alcuni beni (per Xi Jinping la creazione di supply chains interamente domestiche è questione di sicurezza nazionale, bisogna pertanto cercare una maggiore autonomia economica), e dall’altro un mercato cinese appetibile e aperto, in grado di vincolare parte del fatturato delle aziende straniere. Quest’ultimo aspetto permetterebbe anche di stemperare la pressione politica, dato che le multinazionali, ovviamente desiderose di commerciare con la Cina, sosterranno presso i propri governi, intenzionati a volte a restringere questo tipo di commercio, la necessità di tenersi aperti al mercato cinese per ragioni economiche. Il mercato cinese ne esce dunque rafforzato: da un lato, ci saranno importazioni a prezzi più bassi, dall’altro, con i nuovi investimenti e la nuova circolazione di beni e servizi, la Cina continuerà a essere inserita in un contesto regionale e internazionale. Viene a crearsi pertanto una dinamica di interazione tra mercato cinese e mercato regionale asiatico molto interessante. Assisteremo probabilmente a un accorciamento delle catene globali del valore dal punto di vista geografico e a una emersione ancora più forte di tre grandi macroaree: gli Stati Uniti e il Nordamerica; l’Europa e il suo vicinato; la Cina e in generale l’Asia. La RCEP in questo senso rientra in una fase di aggiustamento della globalizzazione che prevede l’inizio di un nuovo ciclo. Del resto, come abbiamo visto, l’UE è tornata dopo anni a occuparsi di politica industriale e di reshoring, contemplando la possibilità di riportare in Europa alcune produzioni che erano state delocalizzate altrove.

 

Pechino spera anche che la RCEP possa dare impulso ad altri accordi multilaterali attualmente in fase di lavorazione, incluso il trattato sugli investimenti Cina-UE. Cosa si aspetta su questo fronte?

La posizione dell’Unione Europea è interessante da questo punto di vista. Da un lato, la RCEP permette alle aziende europee che vogliono investire nella regione di approfittare di queste regole. Un’azienda, ad esempio, può investire in Indonesia e da lì esportare, utilizzando le regole del trattato, dal Giappone alla Thailandia, dalla Cina alla Nuova Zelanda. Amplia quindi le possibilità del mercato anche per le aziende europee che desiderino investire nella regione. In secondo luogo, in un momento così difficile per il commercio internazionale, considerata la disattenzione, per utilizzare un eufemismo, dell’amministrazione Trump, la firma di un accordo multilaterale di liberalizzazione commerciale è una buona notizia per l’Unione Europea, che ha sempre sostenuto la liberalizzazione del commercio in un contesto multilaterale basato su regole condivise. L’Europa, pertanto, non può che congratularsi con i Paesi della regione per avere perseguito questa stessa strategia. Del resto, l’Unione Europea ha siglato accordi bilaterali molto importanti negli ultimi anni con vari Paesi dell’area, con il Giappone, con il Vietnam, ora si sta pensando all’Australia, anche in vista di un possibile accordo con l’ASEAN, che è a tutt’oggi formalmente sulla carta, benché non siano ancora maturate le condizioni per un negoziato e una firma di questo accordo interregionale. Il trattato sugli investimenti Cina-Unione Europea, che dovrebbe ormai essere alle battute finali, potrebbe essere influenzato positivamente da questo spirito di rinnovo degli impegni multilaterali e bilaterali sulla liberalizzazione del commercio con regole condivise. Nel caso degli investimenti Cina-UE il vero scoglio viene da lontano ed è rappresentato dall’asimmetria del level playing field: mentre le aziende cinesi in Unione Europea godono, infatti, di una apertura notevole verso gli scambi e gli investimenti, non vale il viceversa; per le aziende europee investire in alcuni settori in Cina è ancora complicato e ci sono moltissime restrizioni. In altre parole, non c’è una simmetria di trattamento tra aziende cinesi e aziende europee quando desiderano investire nel territorio della controparte. Questo rimane un punto interrogativo. Un altro impulso della RCEP nei confronti di accordi nuovi si ha sul fronte Cina-Corea del Sud-Giappone, perché pare ci siano segnali di un avvio di negoziati o quanto meno di nuove conversazioni in merito a un accordo di libero scambio tra i tre Paesi del Nord-Est. Anche questo sarebbe un risultato molto importante.

 

Allargando lo sguardo, come si inserisce l’accordo nel più ampio confronto tra Cina e Stati Uniti?

Due chiari perdenti dell’accordo sono India e Stati Uniti. Gli Stati Uniti, in particolare, sono ora estranei ai due principali trattati di libero scambio siglati nella regione negli ultimi anni. Come noto, una delle prime azioni della presidenza Trump è stata proprio ritirarsi dalla Trans-Pacific Partnership (TPP), dopo che la presidenza Obama aveva convinto il Giappone, che opponeva molte resistenze, a entrare nell’accordo. Oggi si trova fuori anche dalla RCEP e non riesce nemmeno a evitare che i suoi alleati storici – Australia, Nuova Zelanda, Giappone e Corea del Sud – facciano parte di un’intesa che comprende anche la Cina. Ricordiamoci, ad esempio, che gli Stati Uniti nel 2015 avevano convinto il Giappone a non partecipare in veste di membro fondatore all’istituzione della Banca asiatica d’investimento per le infrastrutture (AIIB, Asian Infrastructure Investment Bank). È evidente che gli USA dovranno tornare a occuparsi di Asia-Pacifico, dopo gli anni erratici della presidenza Trump, che ha ottenuto sicuramente pochi risultati e che ha fatto arrabbiare parecchio la Corea del Sud e il Giappone su molti dossier, anche quello della sicurezza. Non bisogna però dare alla Regional comprehensive economic partnership un significato superiore a quello che effettivamente ha, anche dal punto di vista globale, perché certe dinamiche che sono in atto tra Cina e Stati Uniti non verranno sostanzialmente cambiate dalla presenza della RCEP. Questo rafforzamento dell’Asia-Pacifico dovrà prima o poi spingere gli Stati Uniti a capire come relazionarsi con la regione in quanto tale.

 

Domanda di rito dopo le presidenziali americane: con Joe Biden alla Casa Bianca cosa cambierà per la Repubblica Popolare?

Le prime scelte della nuova presidenza americana ci dicono molto chiaramente che Joe Biden intende perseguire o ritornare a perseguire la strada del multilateralismo come metodo di gestione delle relazioni internazionali, un multilateralismo basato su regole all’interno di un ordine ancora molto liberale, che però scricchiola da più parti ed è ormai in transizione. In che misura Biden riuscirà a riportare gli Stati Uniti al centro di un ordine liberale restaurato è un grande punto di domanda. Certamente gli USA potrebbero decidere di rientrare nel CPTPP, sostanzialmente una TPP senza la presenza degli Stati Uniti, voluto fortemente da Canada e Giappone. Questo potrebbe già essere un segnale di ritorno degli Stati Uniti nella regione. D’altro canto, non credo che Joe Biden possa permettersi in un Paese così diviso come sono gli Stati Uniti oggi di avere un atteggiamento più conciliante di Trump nei confronti della Cina. Il timore verso la Cina e il desiderio di contrastarne l’ascesa sono forti, e sono presenti trasversalmente nel mondo politico e in generale nell’élite americana. Si tratta di un approccio, per così dire, bipartisan, di cui Biden dovrà tenere conto, perché se vorrà riconciliare il Paese non potrà certo dividerlo ulteriormente sulla politica estera verso la Cina. Cambieranno sicuramente i toni, che saranno meno tracotanti e meno irrispettosi di quelli utilizzati da Trump con la sua personalità ovviamente abrasiva. Nella sostanza ci sarà un lungo periodo di negoziazione, di discussione di una serie di temi. Ma ho paura che alla base dei problemi che gravano sui rapporti tra Stati Uniti e Cina ci sia un fatto: l’americano medio non riesce a capacitarsi di come la Repubblica Popolare sia riuscita a sviluppare la propria economia utilizzando gli strumenti del capitalismo, mantenendo al contempo un forte controllo dello Stato e, soprattutto, del Partito comunista. L’idea che un Partito comunista abbia reso ricco un Paese utilizzando gli strumenti del capitalismo è un’idea che l’americano medio non riesce a comprendere, soprattutto perché gli è stato raccontato che Stato e mercato devono essere tenuti separati. E invece in Cina si è verificato esattamente il contrario. Questo impedisce agli Stati Uniti di trattare le questioni economiche nel suo rapporto con la Repubblica Popolare senza tirare in ballo anche altri discorsi, che sono discorsi di democrazia, di rispetto delle minoranze, di tutela dei diritti umani, di libertà di espressione. Come suggerito dall’Economist in una copertina di qualche mese fa, l’unica possibilità per l’Occidente sembra quella di praticare il commercio senza fiducia, “Trade without trust”. Questa fiducia non ritornerà facilmente nei rapporti tra Cina e Stati Uniti e mi domando quanto ci possa essere commercio senza fiducia in un momento in cui ritornano in Occidente discorsi sulla politica industriale e sul reshoring, sulla necessità dunque di aumentare l’occupazione interna soprattutto in epoca post-Covid. Temo che non torneremo agli anni gloriosi di Bill Clinton e della globalizzazione degli anni Novanta.

 

* Docente di International Political Economy e Political Economy dell’Asia Orientale presso l’Università degli Studi di Torino e direttore del programma Asia Prospects di T.wai (Torino World Affairs Institute) e della rivista trimestrale RISE - Relazioni Internazionali e International Political Economy del Sud-Est Asiatico

 

Immagine: Terminal cargo per container del porto di Shanghai, Cina (15 novembre 2019). Crediti: Zhao jiankang / Shutterstock.com

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