19 aprile 2020

Diritti ed emergenza Covid-19: il peso delle forme

 

 

Uno dei primi concetti da apprendere nelle aule delle facoltà giuridiche è che la limitazione dei diritti fondamentali è una possibilità prevista dalla stessa Costituzione che li sancisce. Il rispetto del principio di riserva di legge, però, vuole che tale limitazione trovi il suo presupposto in una fonte primaria: una legge o un atto con forza di legge. Occorre infatti che una decisione così grave coinvolga il Parlamento, l’organo che rappresenta la sovrana volontà popolare, preposto all’approvazione delle leggi. Eppure, le misure restrittive adottate per il contenimento dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, che tanto hanno inciso sui nostri diritti fondamentali in nome della declinazione individuale e collettiva del diritto alla salute, sono state adottate attraverso l’utilizzo di quattro diverse tipologie di fonti: decreti legge, decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (d.p.c.m.), ordinanze e circolari. Tra queste, soltanto i decreti legge – in quanto atti con forza di legge – sono fonti primarie. Com’è stato possibile? E qual è lo spunto di interesse che questa riflessione sulle forme può stimolare?

 

Innanzitutto, occorre chiarire che proprio il decreto legge è la fonte di gestione dell’emergenza prevista in Costituzione. Nei casi straordinari di necessità e urgenza, infatti, l’articolo 77 della Costituzione autorizza il Governo ad adottare subito le misure necessarie a farvi fronte, salva la loro conversione in legge entro i sessanta giorni successivi alla pubblicazione del decreto. Prima di produrre i suoi effetti, inoltre, il decreto legge subisce il controllo del Presidente della Repubblica, essendo uno degli atti emanati dal Capo dello Stato. Insomma, per il contemperamento che realizza tra esigenze di celerità decisionale e garanzia dei contropoteri, l’emergenza da Covid-19 sembrava proprio il suo momento.

 

È sotto l’ombrello del decreto legge 23 febbraio 2020, n. 6, infatti, che sono state adottate le misure di contenimento del contagio, ma con delle modalità sui generis. Il decreto, cioè, a parte un elenco non tassativo di interventi possibili, ha prescritto, alle «autorità competenti» non meglio identificate, di adottare «ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica» (artt. 1 e 2), senza tuttavia operarne una delimitazione nella forma e nel contenuto.

 

Della fonte primaria, quindi, il Governo si è servito per porre il fondamento di un potere via via riempito attraverso successivi d.p.c.m., che hanno previsto un progressivo inasprimento delle misure fino al lockdown. Il problema di queste misure, però, è che esse non hanno subìto né il controllo parlamentare (avvenuto solo sul decreto legge con la legge di conversione 5 marzo 2020, n. 13), né quello del Presidente della Repubblica, perché i d.p.c.m. non rientrano tra gli atti emanati dal Capo dello Stato e, data la loro natura monocratica, si sottraggono anche alla decisione collegiale del Consiglio dei ministri. Tutto questo sullo sfondo di una dialettica vivace con le Autonomie, col risultato di previsioni spesso incerte o contraddittorie nel confronto tra livello centrale e territoriale, oltre che tra i diversi d.p.c.m., ordinanze e circolari. Un’incertezza che ha inciso negativamente proprio sulle libertà da tutelare, a cui si è cercato di porre rimedio col decreto legge 25 marzo 2020, n. 19. Anch’esso prevede il d.p.c.m. come strumento di attuazione delle misure di contenimento, ma almeno tenta un riordino dell’intera disciplina, oggi all’attenzione delle Camere per la conversione.

 

La situazione sarebbe stata certo diversa se, invece di frammentare le forme, si fosse adoperato il solo strumento del decreto legge. Ma il suo utilizzo così frequente, che ha eluso nel corso degli anni il rispetto dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza per fuggire dalla “lentezza” del procedimento legislativo, lo aveva reso uno strumento ormai “ordinario”, percepito come inadeguato e a sua volta “lento” dinanzi a una reale emergenza da fronteggiare con la massima velocità possibile. Allora il virus ha solo aperto il vaso di Pandora, indicandoci che forse su questa difficoltà decisionale occorre riflettere.

 

Per il momento la Costituzione è riuscita a garantire i contropoteri, basti pensare all’intervento del Presidente della Repubblica precedente al decreto legge 19: anche senza partecipare alle fonti secondarie utilizzate, il Capo dello Stato è riuscito ad adeguare i suoi poteri “a fisarmonica” alle esigenze del contesto, confermando che le misure limitative dei diritti erano davvero necessarie. Ma il problema rimane, perché se ci abituiamo a sacrificare l’equilibrio istituzionale in nome della celerità decisionale, a lungo andare, il sistema dei contrappesi potrebbe arrugginirsi.

 

Quindi, una delle sfide che ci attende per il “dopo emergenza” è quella di trovare una soluzione alla difficoltà di rimanere nelle procedure ordinarie, che potrebbe essere cercata in una rimodulazione del sistema delle fonti attraverso cui tradurre l’irrinunciabile esigenza all’operatività dei contropoteri in regole procedurali più snelle, adeguate alla complessità del periodo storico che stiamo vivendo. Per l’aspetto della conflittualità tra Governo centrale e Autonomie, poi, sarà forse il caso di ripensare al tópos dell’organizzazione del Parlamento, riconsiderando l’idea mai sopita di una seconda Camera territoriale di composizione del conflitto.

 

 

 

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Immagine: Statua della Giustizia di fronte al Romer di Francoforte, Germania. Crediti: travelview / Shutterstock.com

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