27 gennaio 2021

La società della cura

Le trasformazioni sociali degli ultimi venti anni e la dimensione globale delle sfide che ci attendono, come l’ambiente o la stessa crisi sanitaria che stiamo vivendo, hanno dimostrato come queste non possano essere risolte dalle istituzioni senza il contributo consapevole e responsabile di ogni cittadino. Questa consapevolezza ci impone di ripensare il rapporto tra il cittadino e le istituzioni per rimettere i primi al centro dell’agire pubblico ricostruendo quel legame di fiducia negli organi di governo che si è progressivamente deteriorato.

L’azione delle istituzioni trae legittimità dalla sovranità popolare che, tramite il voto, conferisce l’incarico di curare e gestire gli interessi pubblici, nel concreto perseguiti attraverso gli organi esecutivi della pubblica amministrazione.

Negli anni, tramite un’evoluzione verticale e verticistica, le amministrazioni hanno sviluppato una tendenza all’accentramento che ha generato un progressivo scollamento dalle esigenze dei cittadini, che spesso avvertono l’amministrazione non come un’alleata ma come fonte di estenuante burocrazia incapace di offrire servizi pubblici adeguati.

Ma lo Stato può essere l’unico detentore degli interessi pubblici? A ben vedere lo Stato è un organo distinto e separato dai cittadini che lo compongono e ha oggi di fatto il monopolio della gestione della “cosa pubblica”. Non è però sempre stato così; andando molto indietro nel tempo, fino alla Roma repubblicana del II secolo a.C. vediamo che il Populus romanus era concepito come una pluralità di cittadini, come “tutti i cittadini” e non come un’entità astratta, distinta cioè dai cives che la compongono.

Tramite le azioni popolari ogni cittadino, anche quando non vi fosse un interesse personale, poteva agire per tutelare l’uso pubblico dei beni comuni, svolgendo così un ruolo attivo di partecipazione e controllo in relazione a momenti importanti dell’attività delle istituzioni; il cittadino, difendendo l’interesse del popolo, difendeva anche il proprio. La concezione repubblicana di Populus si perse con il passaggio all’età imperiale, in cui la tutela degli interessi pubblici divenne monopolio delle istituzioni nella figura dell’imperatore, il cittadino conservava l’usus dei beni comuni ma perse il potere di agire per la loro tutela e su questo modello si sono evolute le moderne concezioni di bene pubblico.

Oggi infatti, la tutela degli interessi pubblici spetta alle autorità amministrative dello Stato persona giuridica, organo distinto dai cives che lo compongono; il culto del dogma della persona giuridica soffoca in ambito pubblicistico le espressioni della sovranità popolare determinando una separazione totale se non contrapposizione tra il singolo e lo Stato.

Al contrario, riconoscere ai singoli cittadini strumenti per curare e tutelare interessi pubblici significa affermare in modo sostanziale la “sovranità popolare” contenuta nell’art.1 della Costituzione e non dunque solo come fonte di legittimazione degli organi statali tramite le procedure elettorali. Questo vulnus ha determinato la nascita di un corpo intermedio tra le istituzioni e i cittadini che, riunendosi in associazioni, comitati ma anche in gruppi informali, risponde concretamente alle esigenze del territorio.

Oggi il terzo settore conta quasi 360.000 realtà non profit, 60 ogni 10.000 abitanti e ha visto rispetto a dieci anni fa una forte crescita soprattutto nel Mezzogiorno, proprio dove più forte è sentita la mancanza di un ruolo incisivo delle istituzioni.

Secondo i dati Eurispes le pubbliche amministrazioni hanno un indice di fiducia di soli 32 punti a fronte dei 64 del mondo del volontariato, esattamente il doppio, ma a ben vedere l’associazionismo e le pubbliche amministrazioni non dovrebbero essere viste come alternative, in cui la prima sopperisce alle carenze della seconda, bensì in chiave collaborativa in cui le pubbliche amministrazioni mettono a disposizione gli strumenti, mentre le realtà del Terzo settore mettono a disposizione quella conoscenza del territorio e quella capacità di interagire con esso che è essenziale per un’efficace amministrazione.

La difficoltà di trovare un equilibrio fra la costruzione dello Stato come persona giuridica e la partecipazione attiva, responsabile, dei cittadini alla vita dello Stato trova nella Costituzione un importante riferimento e punto di svolta all’art. 118, comma 4 che afferma, accanto alla classica amministrazione verticale, un modello di sussidiarietà orizzontale in cui «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale».

Una norma rivoluzionaria che non ha eguali in altri Paesi nel mondo, che ha legittimato sul piano costituzionale un nuovo concetto, l’amministrazione condivisa, teorizzata nella seconda metà degli anni Novanta del secolo scorso da Gregorio Arena, professore di diritto amministrativo nell’Università di Trento.

La cura dei beni comuni secondo questo modello organizzativo non è demandata solo al Populus come nella Roma repubblicana, né unicamente alla pubblica amministrazione come nei tradizionali modelli verticistici di forme di governo, ma è condivisa tramite un’alleanza tra cittadini e amministrazioni.

 

L’amministrazione condivisa, il lessico di un nuovo modello

Se l’amministrazione condivisa ha trovato la sua legittimazione nel 2001, con l’introduzione del principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale, la sua concreta sperimentazione deve attendere il Regolamento sull’amministrazione condivisa dei beni comuni redatto da Labsus e dal Comune di Bologna, che lo ha adottato nel 2014.

Da allora il regolamento è stato adottato in 235 Comuni e, tramite la costituzione di appositi uffici per lo sviluppo di progetti di amministrazione condivisa, il rapporto tra cittadino ed amministrazione si sta trasformando: il Comune o la Regione non sono fonte di ostacoli burocratici, né si spogliano delle responsabilità scaricandole sul privato, ma si fanno promotori della cura di interessi pubblici generali.

L’amministrazione condivisa non rimpiazza dunque l’amministrazione tradizionale, ma ne determina una modifica profonda, e in quanto tale ci impone innanzitutto di definirne il lessico. Il primo carattere che viene in luce è la condivisione, volendo con ciò prendere le distanze tanto dal sistema verticistico quanto dalle esperienze di amministrazione partecipata del secolo scorso. L’amministrazione tradizionale è divisiva già nella sua struttura, in cui da un lato è lo Stato nei suoi apparati, che detiene il potere, ed eventualmente lo concede, e dall’altro gli “amministrati”. L’amministrazione condivisa, al contrario, si propone di restituire ai cittadini attivi il potere di agire per la cura del bene comune, tanto che l’atto tipico non è più il provvedimento autoritativo, ma il patto di collaborazione, che restituisce così fiducia e responsabilità alla persona ed alle sue formazioni sociali.

I patti diventano così la cornice negoziale di un nuovo rapporto di reciprocità, dove allo Stato non si chiede passivamente di delegare il suo potere, o di finanziare le attività di cura, ma di attivarsi per facilitare le autonome iniziative dei cittadini nel perseguimento di un interesse generale.

I soggetti di questo rapporto sono quindi lo Stato e la cittadinanza attiva, definita come l’insieme di tutti i cittadini (singoli, associati e collettivi) che, a prescindere dai requisiti riguardanti la residenza o la cittadinanza, si attivano per lo svolgimento di attività di interesse generale. Adottare una definizione così flessibile permette di estendere la portata degli strumenti di partecipazione, fino a ricomprendere anche quegli stranieri residenti che, pur restando nel limbo burocratico, abitano le comunità urbane.

Un significato parimenti ampio è dato all’oggetto della nuova forma amministrativa: i beni comuni sono beni materiali ‒ come un parco, un edificio ‒ o immateriali, come la cultura o l’istruzione; la nozione è trasversale rispetto al binomio res publicae-res privatae, qualunque bene, pubblico o privato, che sia riconosciuto come “funzionale al benessere della comunità e dei suoi membri, all’esercizio dei diritti fondamentali della persona ed all’interesse delle generazioni future” diventa un bene comune.

La rinnovata importanza della cittadinanza  ‒ nella forma di associazioni, comitati ed organizzazioni ‒ come interlocutori necessari del potere pubblico è stata affermata anche dalla Corte costituzionale nella sentenza 131 del 2020, dove si parla di enti del terzo settore come «rappresentativi della “società solidale” e capaci di dar vita ad una rete capillare di vicinanza e solidarietà, sensibile in tempo reale alle esigenze che provengono dal tessuto sociale, e (...) quindi in grado di mettere a disposizione dell’ente pubblico preziosi dati informativi e (...) un’importante capacità organizzativa». L’intervento della cittadinanza attiva si vede allora riconosciuto come produttivo di effetti positivi, sia in termini di risparmio di risorse che di aumento della qualità dei servizi e delle prestazioni erogate a favore della “società del bisogno”.

 

Rigenerazione urbana, le azioni dal basso che fanno respirare le città

La pronuncia della Consulta dello scorso giugno è arrivata dopo i primi mesi di gestione della pandemia, che hanno visto accresciuto il ruolo dei corpi intermedi i quali, in una fase in cui il contributo dei cittadini veniva richiesto sempre in chiave negativa tramite divieti, mobilitavano invece attivamente cittadini per far fronte alla crisi sociale che accompagnava quella sanitaria. I Comuni che meglio hanno affrontato la crisi sono stati quelli che, superando i verticismi, hanno saputo tessere con le associazioni reti solidali, intercettando più efficacemente i bisogni del territorio e canalizzando le risorse sociali per rendere più accessibili le misure di sostegno.

Anche Roma ha visto le migliaia di associazioni che costellano la città ricoprire un ruolo essenziale in tutti i settori, dalla cultura all’inclusione sociale, al verde e decoro urbano; gli interventi però non sono stati coordinati o supportati adeguatamente dal Comune, che si è dimostrato restio a promuovere modelli di amministrazione condivisa, come dimostrato dalla recente bocciatura del regolamento per i beni comuni da parte dell’Assemblea capitolina.

Il panorama urbanistico della capitale è forse l’immagine più emblematica dell’abbandono istituzionale e del fallimento del modello di amministrazione tradizionale: più di 3.000 sono gli immobili abbandonati, alcuni di questi hanno assunto un valore così simbolico da diventare monumenti, celebrativi della nuova capitale dell’abbandono; in altri casi la risposta fisiologica all’inerzia istituzionale è stata l’autorganizzazione dei cittadini che, svolgendo attività d’interesse generale, hanno rigenerato questi spazi facendoli rivivere e riconsegnandoli alla comunità.

L’amministrazione condivisa potrebbe aprire una nuova prospettiva nella rigenerazione urbana, sia per progetti già avviati che per nuovi interventi.

I patti di collaborazione, infatti, possono prendere anche la forma di “patti complessi” quando regolano la cura di beni immobili. Si tratta di strumenti capaci di coinvolgere chi vive la città nella sua progettazione, ma soprattutto sono accordi strutturalmente aperti, devono infatti garantire le nuove adesioni e non possono dar luogo ad usi privati di beni pubblici; patti che creando legami di comunità si fanno promotori di una rigenerazione che valorizza la dimensione relazionale degli spazi.

A ben vedere, è proprio questo lo snodo principale dell’amministrazione condivisa a Roma. Eppure un cambiamento è necessario poiché, nel rapporto di perenne conflitto tra il cittadino e l’amministrazione comunale, le realtà associative, formali o informali, costituiscono oggi la spina dorsale che tiene ancora insieme il tessuto sociale romano. Valorizzarli, tramite processi di coprogettazione paritaria, potrebbe avere l’effetto di superare contrasti apparentemente irrisolvibili, a partire dal recupero della funzione sociale dello spazio urbano.

 

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Crediti immagine: Maria Marzano

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