10 giugno 2020

Regioni

 

Nel tempo sospeso che abbiamo vissuto in ragione del Coronavirus, abbiamo visto operare nel nostro Paese, forse come non mai negli ultimi anni, il principio di autonomia. Questo si è manifestato nella sua veste di regolatore dell’equilibrio costituzionale dei poteri nel quadro della elastica dialettica inter-istituzionale tra lo Stato e le Regioni disegnata dal titolo V della Costituzione nel 2001.

Così, se come singoli abbiamo sperimentato l’autonomia innanzitutto nell’autogoverno di noi stessi di fronte alle regole e alle prescrizioni proprie del regime di emergenza introdotto dal governo il 31 gennaio, come collettività – nonostante la dimensione nazionale dell’emergenza ‒ ne abbiamo preso atto invece quando abbiamo visto che tanto più si veniva a diffondere la pandemia tra i cittadini quanto più si veniva ad articolare l’asimmetria delle soluzioni e dei provvedimenti adottati in tema dalle Regioni (e dai Comuni).

D’altronde la Costituzione italiana ‒ che nasce esattamente contro il carattere autoritario, accentrato e centralista dello Stato, declinato dal regime fascista non a caso pure attraverso un unico partito ‒ mette a fondamento della nostra costruzione repubblicana proprio il principio pluralista; un principio che, come contributo al rafforzamento dell’unità della comunità nazionale, viene sviluppato opportunamente nel testo costituzionale innanzitutto attraverso la promozione dell’autonomia delle istituzioni, dei territori e degli enti che, di quella comunità unita, ne sono pluralisticamente appunto, il tessuto connettivo.

Certo, a 50 anni dalle prime elezioni regionali che hanno consentito la possibilità di sviluppare in concreto l’autonomia politico-istituzionale dei territori, si sono registrate diverse stagioni, ognuna segnata anche da problemi ed interrogativi, i quali a loro volta, naturalmente, hanno generato nuovi stimoli ma anche nuovi conflitti; questi, tuttavia, non sono mai arrivati a mettere a nudo – come è accaduto forse per la prima volta proprio con la gestione dell’emergenza Covid ‒ l’equilibrio instabile che si è venuto a creare nel rapporto tra lo Stato e le Regioni.

Se le Regioni, infatti, sono il primo interprete di quel pluralismo verso l’unità, essendo l’espressione visibile e concreta di una logica non monarchica del potere nel nostro ordinamento, la gestione della pandemia del Coronavirus ha fatto emergere tante criticità, oltre quella naturale conflittualità dialettica che il pluralismo prevede. Ne possiamo segnalare almeno tre.

La prima criticità riguarda il “tema” dove si è manifestata con maggiore difficoltà l’autonomia, ossia il riparto concorrente tra Stato e Regioni della materia tutela della salute, la cui gestione ha mandato palesemente in crisi la dialettica inter-istituzionale come delineata dal titolo V della Costituzione. Così, mentre nelle intenzioni del legislatore del 2001 si sarebbe dovuto rafforzare e corroborare la democrazia tanto attraverso il principio di autonomia quanto attraverso quello di sussidiarietà, tramite le canne d’organo di pluralismo istituzionale, questi principi, alla prova della realtà di questi anni – ma a maggior ragione durante questa pandemia ‒ sono stati, per lo più, disattesi.

In parte ciò è avvenuto per le scelte del governo che, nella paura di un’estensione pari alla situazione della pandemia del Nord d’Italia su tutto il territorio nazionale, in barba a qualsiasi forma di leale collaborazione, ha scelto un modello di coordinamento con le Regioni assai debole, almeno nel primo mese. In parte, soprattutto dal secondo mese in poi, contro ogni forma di responsabilità reciproca, ciò è avvenuto da parte delle Regioni che hanno alimentato conflitti e sovrapposizioni.

Questa strategia di reciproca ostilità, in nome e per conto dell’interesse nazionale alla tutela della salute, ha prodotto nei fatti un doppio movimento: da un lato, il governo, nell’accentrare su di sé quanto più possibile i poteri, ha parzialmente stravolto l’uso delle fonti del diritto, se si vuole nel nome del principio salus populi suprema lex esto; dall’altro, le Regioni – messe da subito spalle al muro – si sono mosse, per reazione, sempre più tentando di “strappare” potere decisionale, in maniera disomogenea e reciprocamente incoerente pure tra Regioni finitime, provando a recuperare quella minima necessaria dose di autonomia; utile, se non altro, a dare attuazione a quanto nazionalmente veniva deciso. L’effetto è stato evidente: inefficienze, rimpallo di responsabilità, confusione nei cittadini.

La seconda criticità è stata la crisi dei “luoghi” di dialogo e di coordinamento previsti dall’ordinamento, ossia il sistema delle Conferenze Stato-Autonomie, che sono stati poco e male frequentati almeno per i primi due mesi, non da ultimo in ragione di due ulteriori elementi che non vanno dimenticati: da un lato, la posizione di evidente asimmetria tra la figura istituzionale di un presidente della Regione eletto direttamente e di un presidente del Consiglio che è invece sempre più debole, pari tra pari ai suoi ministri; e, dall’altro, le legittime scelte funzionali fatte dai singoli presidenti in considerazione del fatto che alcune delle Regioni più coinvolte dal virus sono chiamate al voto quest’anno (Campania, Liguria, Marche, Puglia, Toscana e Veneto), scatenando quindi pure ovvi istinti pre-elettoralistici. Appare evidente allora che non poteva uscirne nulla di coerente e chiaro, tranne una babele di parole, nonostante l’invito costituzionale ‒ anche da parte del presidente della Repubblica ‒ a rispettare, vieppiù in una situazione simile, i principi di leale coordinamento, di proporzionalità e di sussidiarietà nel confronto reciproco.

La terza criticità riguarda un tema che, per certi aspetti, precede ed anticipa anche i modi e le forme di come la riforma del titolo V del 2001 ha ripartito le competenze tra lo Stato e le Regioni, ossia quello dell’interesse nazionale: tratto ineliminabile, nel suo versante operativo, del principio di unità ed indivisibilità dello Stato, che è garantito costituzionalmente e che è ritenuto, non a caso, uno dei limiti inespressi alla revisione costituzionale. La pandemia, infatti, ha rivelato l’inadeguatezza dell’architettura complessiva del titolo V, innanzitutto a tutela dell’interesse nazionale, soprattutto in ragione dei comportamenti dei vari attori istituzionali in reazione all’emergenza.

Di fronte a queste tre criticità non è bastato né basterà invocare nuovamente il ripristino di un dialogo ordinato. Servono delle riforme che, tenuto conto delle peculiarità territoriali che caratterizzano questo Paese innanzitutto in ragione della sua conformazione geografica, diano senso adeguato al principio di un pluralismo autonomico, introducendo però in primis nel testo costituzionale una “clausola di interesse nazionale”; ciò peraltro consentirebbe di porre il rapporto di competenza più in termini di funzioni e di obiettivi che, invece, di materie, non da ultimo perché, come ha spiegato la Corte costituzionale proprio nel dirimere questi conflitti tramite la sua ventennale giurisprudenza costituzionale, questa logica delinea ormai una visione per lo più anacronistica.

E poi, pur senza passare a un’elezione formalmente diretta, serve risolvere l’asimmetria di posizione tra il presidente del Consiglio e quella dei presidenti di Regione, allineando il sistema elettorale e la forma di governo del livello centrale a quello regionale: non possiamo più permetterci, infatti, una debolezza così evidente dei rami alti dell’ordinamento, tali da compromettere ormai più che la corretta dialettica sul piano della forma di governo potenzialmente pure quella della forma di Stato.

Infine, proprio per rinsaldare il principio di leale collaborazione, si devono rafforzare i presidi centrali di coordinamento inter-istituzionale, a partire dal sistema delle Conferenze o – meglio ancora sarebbe – per il tramite di un Senato dei territori: l’unico luogo capace di far emergere alla luce del sole la dialettica tra lo Stato e le Autonomie, dando reciprocamente quella forza politica e quella dignità costituzionale che la democrazia riconosce ai territori di un Paese attraverso le assemblee rappresentative nazionali.

Se non si vuole rapidamente archiviare la dura lezione della pandemia sarà allora necessario che le Regioni pretendano, in un confronto con lo Stato, di affrontare quanto prima queste sfide di riforma, acclarando così, da un lato, di essere divenute, a 50 anni dalla loro completa messa in opera, davvero adulte, e, dall’altro, che la dimensione dell’autonomia regionale è – senza timori per l’unità nazionale – un vero vettore di integrazione nazionale, cioè oggi pure europeo.

 

Crediti immagine: Foto di Myriam Zilles da Pixabay

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