22 novembre 2021

Impresa pubblica e capitale privato: una storia italiana

Il ruolo dell'intervento statale nell'economia è uno dei grandi temi ricorrenti negli studi di questa scienza. Periodicamente risorgenti sono sia le opinioni a favore, esaltanti la funzione stabilizzante e direttiva dell'intervento dello Stato, sia quelle critiche, che sottolineano il rischio di burocratizzazione e inefficienza. Se gli investimenti pubblici hanno spesso aiutato le economie a risollevarsi da crisi più o meno strutturali, è anche vero che una troppo marcata e soffocante presenza dello Stato nei mercati, unita  alla mancanza di lungimiranza, ha in numerosi casi reso i sistemi economici più fragili e meno capaci di adattarsi ai cambiamenti.  Un esempio da manuale del primo caso sono le politiche di spiccato stampo keynesiano che hanno permesso agli Stati Uniti di risollevarsi dalla crisi del ‘29. La seconda posizione è affine alle politiche neoliberiste messe in atto alla fine degli anni Settanta per combattere la stagflazione, una situazione caratterizzata da stagnazione economica e alta inflazione. Inoltre, è importante ricordare che le imprese pubbliche, cioè imprese di cui lo Stato detiene una partecipazione di controllo, sono da sempre esistite per far fronte ai monopoli naturali e per fornire servizi essenziali ma a bassa profittabilità. L’esperienza italiana non è certo estranea a tale dibattito e questo vorrebbe essere il focus del nostro articolo.

 

 

Secondo un recente rapporto del Forum Disuguaglianze e Diversità, Missioni strategiche per le imprese pubbliche italiane, l’impresa pubblica potrebbe svolgere il ruolo di agente strategico per lo sviluppo. Il dato di partenza è l’importanza che tutt’oggi essa ricopre nell’economia del nostro Paese: sei fra le prime dieci imprese per fatturato sono controllate dallo Stato, ma non solo, le imprese pubbliche costituiscono il 17% degli investimenti fissi delle imprese italiane e circa la stessa percentuale della loro ricerca e sviluppo. Non deve sorprendere: le radici della presenza pubblica nell’economia affondano molto indietro nella storia d’Italia. Il ritardo nell’industrializzazione della penisola si trasforma nell’occasione, più spesso nella necessità, per lo Stato di agire come «fattore sostitutivo» dello sviluppo, già a partire dagli anni successivi all’unificazione. Segnatamente, un ruolo decisivo viene giocato dal secondo dopoguerra in poi, quando l’intervento pubblico, insieme a una serie di concorrenti fattori interni ed esterni e a un deciso orientamento politico, permette in pochi decenni di trasformare l’Italia in un Paese compiutamente industrializzato che converge verso i livelli di sviluppo delle principali economie. È proprio questo il punto di partenza della storia che vorremmo raccontare, scandita da una periodizzazione solo indicativa. Come si evolve il ruolo dell’impresa pubblica e come si trasforma il capitalismo privato? Quali sfere di influenza e forme di sinergia si determinano? Come mutano i rapporti di forza nel tempo?

 

 

Ricostruzione e miracolo economico

L’Italia, al termine del conflitto mondiale, è un Paese da ricostruire. Se una classe dirigente consapevole e il contesto internazionale favorevole sono ingredienti essenziali per la ripresa, il vero motore dello sviluppo consiste tuttavia in un eccezionale avanzamento della produttività, che consentirà al Paese di conoscere il suo miracolo economico.  L’intervento dello Stato, in questo senso, è cruciale e si concretizza attraverso il controllo azionario e la gestione del sistema di imprese a partecipazione statale, coincidente in larga misura con l’IRI, l’Istituto di eredità fascista, a cui si aggiungono nel tempo altri enti. Per dare un’idea in cifre, all’IRI a metà del secolo fanno capo un quinto delle società per azioni e 220mila addetti; il gruppo si articola in diverse controllate operanti in numerosi settori, tra i quali siderurgia, meccanica, trasporti, energia, comunicazioni, oltre naturalmente al controllo delle principali banche commerciali, fine per cui era nata. L’efficacia dell’azione pubblica, almeno nei primi quindici anni, è garantita dall’applicazione della logica dell’«intervento straordinario»: mobilitare ampie risorse, definire l’indirizzo strategico e operare attraverso un canale privilegiato, aggirando le lungaggini dell’amministrazione ordinaria. È il caso dei programmi a favore del Mezzogiorno, in cui tanto l’IRI quanto la neonata Cassa concentrano investimenti e conferiscono l’apporto mancante dai privati: cultura industriale e amministrativa, infrastrutture, vasti impianti.

 

 

Molteplici sono i settori che beneficiano dell’intervento pubblico, ma vale la pena ricordarne due: l’acciaio e l’energia. Si deve ad Oscar Sinigaglia l’idea di una siderurgia di massa, competitiva, posta al servizio dell’industrializzazione dell’economia. Il Piano che porta il suo nome, approvato nel 1948 vincendo le resistenze sia da destra che da sinistra, porta alla realizzazione di tre stabilimenti per la produzione a ciclo integrale dell’acciaio. A fronte di un colossale investimento (2% del Pil), la produzione triplica in appena sette anni, innescando benefici a catena per l’industria meccanica e i trasporti. L’altro grande interprete della funzione imprenditoriale pubblica è Enrico Mattei, che dalle ceneri dell’Agip crea, nel 1953, l’Ente Nazionale Idrocarburi (ENI), concepito fin dall’inizio per supplire all’assenza di attori privati nazionali nel settore dell’energia. Tramite la creazione di un network di fornitori e una serie di accordi con i Paesi produttori, Mattei assicura all’Italia approvvigionamento e distribuzione delle materie prime energetiche di cui è sprovvista e che tanto saranno preziose per il boom.

 

 

Il successo di questi programmi si deve, scrive Franco Amatori, a «iniziative private di imprenditori pubblici», cioè all’attività di una classe manageriale consapevole, che agisce primariamente nell’interesse della nazione. Operando in larga autonomia, l’impresa pubblica, almeno fino alla metà degli anni Sessanta, non grava sull’erario e arricchisce il sistema economico di nuove aziende, infrastrutture ed esternalità positive di ricerca e sviluppo.

 

 

In questo quadro, il capitale privato non è assente. Molte delle grandi aziende private nate in età liberale (Fiat, Olivetti, Montecatini, Pirelli...) ora fioriscono, organizzate secondo il modello fordista e concentrate nei settori a maggiore intensità di capitale. La guida di queste aziende, tuttavia, coincide spesso con la proprietà familiare. Come sottolinea Amatori, questo può rappresentare un limite, per via della correlazione tra controllo familiare, scarsa diversificazione, cauta espansione estera e timore di strutture multidivisionali. In questo senso, si contano le prime occasioni mancate, come nel caso Olivetti che, oltre a dominare il mercato delle macchine da scrivere, nei primi anni Sessanta controlla anche una divisione elettronica molto innovativa. Alla morte di Adriano, la famiglia non riesce a stabilire una forte leadership che permetta all’azienda di far fronte a un mercato sempre più competitivo, tanto che, nella difficoltà, il comparto elettronico viene ceduto a un colosso americano.

 

 

C’è da chiedersi in che misura una così massiccia presenza dell’impresa pubblica influenzi, negli anni Cinquanta e Sessanta, quella privata. I capitali, per esempio, provengono in gran parte dall’autofinanziamento, ma non solo: un ruolo centrale è giocato da Mediobanca, un nuovo istituto con capitali conferiti dalle tre ex banche miste. Sotto la guida di Enrico Cuccia, garantirà la tenuta dell’imprenditoria storica italiana, procacciando capitali e tessendo alleanze. I finanziamenti di Mediobanca, originariamente diretti nei settori più promettenti, dagli anni Settanta ripiegano in difesa degli interessi costituiti. Il rovescio della medaglia è una limitata concorrenza nel mercato e, in generale, una mancata definizione di «regole del gioco» che incoraggino la libera competizione: è vero che alcuni settori si scoprono monopoli o oligopoli anche per la ristrettezza del mercato interno, ma il peso dell’industria pubblica rimane insolitamente pronunciato, a scapito dell’efficienza. Una voce dissonante rispetto a questo giudizio è quella di Stuart Holland, che, scrivendo agli albori degli anni Settanta, vede nell’azione dello Stato imprenditore la possibilità di assicurare la libera competizione e di impedire l’imposizione di barriere all’ingresso. Lo stesso autore ipotizza anche un effetto positivo degli investimenti pubblici come stimolo a quelli privati e cita il caso dell’Alfa Romeo, la società di Finmeccanica che nel 1968 apre uno stabilimento in Campania per la produzione dell'Alfasud e che avrebbe attratto nella stessa area anche la produzione della Fiat. Nel valutare i risultati qualche anno più tardi, si deve in realtà riconoscere che, mentre gli investimenti pubblici giocano complessivamente un ruolo importante nell’espansione della domanda interna, l’Alfasud si rivela una scelta strategica sbagliata, probabilmente dettata dalle pressioni politiche a sostenere l’occupazione. Una vicenda singolare tra pubblico e privato è, infine, quella che segue dalla nazionalizzazione dell’elettricità, tramite la creazione dell’Enel nel 1962: si apre l’opportunità di investire la liquidità degli indennizzi in attività imprenditoriali redditizie, ma gran parte di questi finiscono nella chimica, un settore che scelte strategiche infelici e politiche dissennate portano in pochi anni alla deriva.

 

 

Dalla crisi degli anni Settanta alle privatizzazioni

Nei primi anni Settanta il contesto cambia notevolmente, sia a livello internazionale che nazionale, dove l’autunno caldo del 1969 aveva segnato già una svolta nelle relazioni industriali  (curiosamente, la data corrisponde all’ultimo esercizio in attivo dell’IRI). Tuttavia, alla vigilia di una crisi che, tra alterne vicende, porterà in un ventennio allo smantellamento del sistema delle partecipazioni statali, l’impresa pubblica è in vivace espansione e la «formula IRI» viene celebrata e presa a modello anche all’estero. Si punta decisamente su grandi progetti di investimento, finalizzati alla crescita dimensionale, ma anche al perseguimento di obiettivi sociali, quali il sostegno all’occupazione, lo sviluppo delle aree arretrate, il salvataggio di aziende dissestate.

 

 

Tra i settori interessati, oltre alla chimica e alla meccanica già menzionate, si ricordano la siderurgia, la cantieristica, l’informatica, l’aerospaziale, le telecomunicazioni: non tutti i progetti falliscono, ma i rami in attivo non riescono a compensare i risultati di quelli deficitari. Al netto degli errori di gestione, pare che si perda di vista il senso per cui l’impresa pubblica era nata, ovvero la funzione sostitutiva e integrativa del capitale privato, in quei settori cardine in cui questo non era capace di esprimere grandi aziende e visione imprenditoriale. Secondo la sintesi di Pierluigi Ciocca, da «meccanismo» l’IRI diventa «strumento», impiegato per risolvere contingenti problemi economici e sociali, mentre si fallisce «nel definire una precisa posizione dell’IRI tra Stato e mercato e nel richiamare i dirigenti del gruppo ad attenervisi scrupolosamente». Da qui la contraddizione di un gruppo che dilata dimensione e ambito di intervento, proprio quando uno shock globale richiederebbe una riallocazione di risorse e una transizione verso forme produttive meno rigide. A tali dinamiche, la classe politica non è affatto estranea: se nelle alte sfere si smarrisce la missione originaria, a un livello inferiore si fa strada la tendenza alla ricerca di vantaggi di parte, aree di influenza e scambio di consensi, naturalmente a scapito dell’efficienza. Gli enti perdono la propria autonomia e diventa difficile distinguere tra «direttiva» e «interferenza» da parte degli organi da cui dipendono; inoltre, la gestione delle finanze appare approssimativa, mancando una valutazione degli oneri in via preventiva agli investimenti. Complessivamente, a partire dagli anni Settanta, l’impresa pubblica mantiene ed espande il suo sostegno a produzione e occupazione, ma manca di favorire il radicale riorientamento necessario all’industria per far fronte agli shock a cui l’economia è sottoposta.

 

 

A riuscirci, invece, è il capitalismo privato, che si riorganizza attorno alle produzioni leggere e tradizionali, nel tentativo di superare il modello fordista dagli alti costi fissi. Ad avere successo sono specialmente le imprese di piccole dimensioni, localizzate in distretti, capaci di sfruttare le reti territoriali e le esternalità positive che ne derivano. Dall’evoluzione dei distretti con il tempo si affermano le cosiddette «multinazionali tascabili», medie imprese con una forte vocazione all’export, in grande crescita dagli anni Ottanta. Questo tessuto industriale dinamico garantisce ancora ottimi tassi di crescita all’economia italiana, anche se rimane generalmente condivisa l’idea che la piccola dimensione non favorisca ampi investimenti in R&S, con ricadute soprattutto nel lungo periodo. Ad ogni modo, il successo di tale modello si deve anche a una politica accomodante, che si dimostra permissiva nell’applicazione della normativa fiscale e del lavoro e intenzionata a sostenere i profitti con la svalutazione del cambio. Le difficoltà emergono a partire dagli anni Novanta, allorché tali vantaggi di sistema si dissolvono e l’apertura al mercato globale diventa irreversibile.

 

 

In questo quadro, i passivi dell’impresa pubblica gravano notevolmente sulle finanze, aumentando il peso del debito pubblico, disincentivo agli investimenti, e lasciando ampio margine per inefficienze e corruzione. Dal canto suo, il grande capitale privato mostra scarsa attitudine a riacquisire il controllo di attività industriali e finanziarie che decenni prima aveva riversato sullo Stato. La stagione dello Stato imprenditore è destinata al tramonto, più per ineluttabilità che per scelta, a partire dal 1992, con l’avvento delle privatizzazioni. L’obiettivo è duplice: ridurre il debito riportando la finanza pubblica entro i criteri previsti a Maastricht e aumentare la competitività del capitalismo italiano in un mercato internazionale sempre più liberalizzato. Non mancano le difficoltà, se si pensa che solo l’IRI conta circa mezzo milione di dipendenti e si trova al vertice di numerosi settori industriali e terziari (sarà liquidato definitivamente nel 2002). Intervenire su ampi monopoli implica, poi, creare enti di regolamentazione per la tutela della concorrenza e dei consumatori. Nel complesso le operazioni di privatizzazione delle imprese pubbliche generano oltre 160 miliardi di euro (12% del Pil del 2004). C’è da chiedersi in che misura queste contribuiscono al passaggio da uno Stato imprenditore a uno Stato regolatore, verso un’economia più efficiente e concorrenziale: il quesito rimane aperto.

 

 

Scenari

Valutare l’impatto delle privatizzazioni sul sistema economico italiano nel suo complesso, sulla competitività delle aziende e sull’adeguatezza della regolamentazione richiederebbe un articolo a parte. Accontentandosi di uno (spericolato) balzo in avanti di qualche decennio, si può osservare che, almeno fino alla grande crisi finanziaria, il ruolo pubblico diviene marginale, pur mantenendo lo Stato il controllo su alcuni settori strategici, specialmente nei servizi e nelle utilities. Tuttavia, il dualismo tra pubblico e privato non scompare: si pensi al fenomeno Berlusconi, protagonista come imprenditore prima e come politico poi, forse l’esempio più fulgido per spiegare come il confine tra le due sfere in Italia si sia spesso dimostrato tragicamente labile. Né l'eredità del secolo scorso si è dissolta, se è vero che le Acciaierie di Taranto sono sovente al centro della cronaca e che la crisi di Alitalia, dopo gli ultimi sussulti della compagnia nello scorcio del millennio, si è trascinata tra alterne vicende fino ai giorni nostri e ha appena visto aprirsi un nuovo, ennesimo capitolo.

 

 

Secondo Emanuele Felice, il capitalismo privato ne esce invece irrobustito, anche grazie alla comparsa di forme d’impresa diverse (cooperative, non profit). Non si può trascurare, però, il costante declino della produzione manifatturiera nel nuovo millennio, a cui si aggiunge l’assenza di grandi imprese (la larghissima maggioranza delle imprese rimane di piccola dimensione, con meno di dieci dipendenti) e di attori di rilievo nei principali settori innovativi (telematica, biotecnologie, energie rinnovabili), in cui il Belpaese è ancora distante dalla frontiera tecnologica, se si escludono alcune nicchie. Si tratta di elementi cruciali per spiegare la stagnazione della produttività che penalizza l’economia italiana da quasi tre decenni, al netto dei fattori macroeconomici e politici interni ed esterni: come scrive Ciocca, «se le imprese sono improduttive, nemmeno la migliore politica economica può bastare».

 

 

Rispetto a ciò, rimane da chiedersi quale possa essere oggi la funzione del settore pubblico nell’assicurare un superamento delle difficoltà strutturali del sistema economico. Un ruolo attivo dello Stato e la necessità di una nuova politica industriale non sembrano in discussione: il quesito riguarda piuttosto le modalità con cui questo può avvenire. Indubbiamente, la ripresa post pandemica e in particolare l’attuazione, nel prossimo lustro, del PNRR, rappresentano un’occasione unica per dare all’economia un impulso, orientato secondo le sei «missioni» in cui, com’è noto, il Piano si articola. Di missioni si parla anche nel rapporto citato all’inizio, secondo il quale il grande potenziale delle imprese pubbliche risulta ancora ampiamente inespresso. Questo è dovuto, argomenta la Commissione che cura il rapporto, al fatto che lo Stato non ha finora assunto un ruolo attivo nella definizione degli obiettivi. Questi ultimi sono ad oggi lasciati all’iniziativa dei singoli manager, con risultati non ottimali. Infatti, la mancanza di una visione d’insieme e soprattutto di un organismo con ruolo di coordinamento tra le varie imprese pubbliche fa sì che manchino quelle sinergie, sia tra gli enti coinvolti che tra questi e il sistema paese, necessarie a portare ad una nuova fioritura dell’imprenditorialità italiana. Delle tante piccole aziende che dominano il tessuto imprenditoriale, molte fanno parte della filiera dei fornitori delle grandi imprese pubbliche, dalle quali sono spesso fortemente dipendenti. Le società pubbliche possiedono dunque sufficiente leverage per pretendere che le aziende fornitrici adottino gli stessi standard di protezione dei lavoratori della grande impresa committente, promuovendo obiettivi sociali, come la parità di genere, il rispetto dei minimi salariali e orari, l’attuazione del principio della responsabilità sociale d’impresa. Infine, la forte dipendenza tra il settore privato e quello pubblico, unita al fatto che le imprese pubbliche sono fra le prime in termini di investimenti tecnici in Italia, rende possibile indirizzarsi verso lo sviluppo di un’economia sostenibile, un proposito che dovrebbe essere universalmente condiviso e sul raggiungimento del quale l’Italia ha ancora molta strada da fare. Alcune proposte del rapporto sono la promozione degli impianti eolici offshore, il rinnovamento degli stranded assets, un retrofit energetico del patrimonio edilizio e la transizione verso sistemi ad idrogeno. Com’è noto, non sempre il settore privato possiede gli incentivi necessari ad implementare politiche di sostenibilità ambientale: fare della lotta al cambiamento climatico una delle missioni delle imprese pubbliche aiuta a sopperire alle mancanze delle dinamiche di mercato in questo senso. Lo stesso principio può essere applicato ad altre tematiche politiche e sociali, come la disuguaglianza di genere e le discriminazioni in generale.

 

 

Se c'è una lezione che si può trarre da questa “storia italiana”, è che non necessariamente il privato si identifica con efficienza ed alta produttività e il pubblico con inefficienza: le due forze possono coesistere e, anzi, è spesso auspicabile che lo Stato intervenga non solo per evitare i “fallimenti” del mercato, ma anche per dare l’impulso all’attività imprenditoriale e di ricerca e salvaguardare gli interessi della collettività, a patto che non prevalgano quelli dei singoli. Ma questa è un’altra storia.

 

 

Per saperne di più:

Amatori, F. (1997). Italy: the tormented rise of organizational capabilities between government and families, in Big business and the wealth of nations, a cura di A. Chandler, F. Amatori, T. Hikino, Cambridge university press, pp. 246-276.

Ciocca, P. (2014). L’IRI nell’economia italiana, Roma, Laterza.

Felice, E. (2015). Ascesa e declino, Bologna, Il Mulino.

Forum Disuguaglianze e Diversità (2020). Missioni strategiche per le imprese pubbliche italiane, https://www.forumdisuguaglianzediversita.org/wp-content/uploads/2020/07/rapporto-imprese-pubbliche.x61577.x60854.pdf.

Holland, S. (1972). The state as entrepreneur. New dimensions for public enterprise: the IRI state shareholding formula, London, Weidenfeld & Nicolson.

 


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