1 giugno 2018

Il sistema elettorale in Italia

Sono da pochi mesi trascorse le elezioni politiche e si è sentito molto parlare della legge elettorale, da parte di giornalisti, commentatori e politici, ognuno con un diverso punto di vista. Un normale spettatore delle vicende elettorali spesso avverte un certo distacco tra gli addetti ai lavori e i cittadini comuni, come se i primi parlassero in un gergo poco chiaro e tendente a confondere le idee. In questo breve articolo cercherò di evidenziare alcuni punti nodali del funzionamento di un sistema elettorale, e di spiegare perché in Italia il problema della regolazione delle elezioni emerge sistematicamente.

 

Il sistema elettorale è il modo, sancito dalla legge, in cui si procede alla elezione delle assemblee rappresentative. Questa è la definizione che ne dà l’Enciclopedia Treccani. Da essa possiamo ricavare dei termini che introducono alcuni elementi fondamentali: il primo è elezione. Ciò sta a indicare che il sistema elettorale si applica in un dato momento storico a certe istituzioni pubbliche che presuppongono la scelta delle cariche politiche da parte di un elettorato. Il secondo è “rappresentative”, e mostra come le assemblee degli eletti debbano essere costituite in modo tale da riprodurre nel modo più fedele possibile la volontà degli elettori, ossia i soggetti giuridici che detengono un diritto di voto. Infine, il terzo: “sancito dalla legge”. Quest’ultimo presuppone che la scelta del sistema elettorale avvenga all’interno del quadro normativo della struttura istituzionale a cui si applica.

 

Nel sistema politico italiano contemporaneo dobbiamo per prima cosa ricercare gli elementi che stanno alla base del sistema elettorale nella fonte primaria del diritto, il testo da cui tutte le leggi derivano, vale a dire la Costituzione. L’articolo 1 sancisce che nella Repubblica Italiana la sovranità appartiene al Popolo, e questo è il primo tassello che implica il rispetto della volontà dei cittadini che compongono lo Stato. L’articolo 48, che introduce la parte del testo costituzionale sui rapporti politici, definisce gli elettori e il voto.

 

Elettori sono tutti i cittadini che hanno raggiunto la maggiore età. L’insieme di categorie che possono prendere parte alle elezioni è definito suffragio, che in termini più tecnici è anche detto “elettorato attivo”, vale a dire la capacità di eleggere membri nelle assemblee, distinto dall’elettorato passivo, che è la possibilità di essere eletti nelle medesime. Nella storia italiana il suffragio è stato ampliato progressivamente. In fase monarchica si utilizzò il principio di suffragio censitario, che consentiva solo a persone in possesso di certi requisiti di censo (ricchezze o titoli) la possibilità di votare. Con la legge elettorale del 1882, tali requisiti di censo furono abbassati, consentendo un ampliamento dell’elettorato attivo. Nel 1913 fu introdotto il suffragio universale maschile. Con le elezioni per l’assemblea costituente, il 2 giugno 1946, il voto fu infine concesso per la prima volta anche alle donne. Attualmente tutti i cittadini di maggiore età possono eleggere i rappresentanti della Camera, e chi ha più di 25 anni i rappresentanti del Senato.

 

Il voto in sé invece è definito, sempre nell’articolo 48, come «personale ed eguale, libero e segreto». Tale è il voto in una democrazia compiuta, ma si tratta di caratteristiche non scontate nella storia delle istituzioni politiche. Per esempio, nel sistema belga di fine ‘800, in seguito a un forte ampliamento del suffragio si decise di raddoppiare il valore del voto su base censitaria e di addirittura triplicarlo sulla base del possesso di determinati titoli culturali.

 

Si trattava di un modo per tutelare l’importanza delle classi privilegiate, messa in discussione dagli sviluppi storico-politici.

 

Il titolo I parte II della Costituzione si occupa del Parlamento. L’assetto italiano è bicamerale, con seggi elettivi a numero fisso (diversamente dal senato italiano regio, che non fissava un limite al numero di senatori eleggibili). Si tratta di 630 deputati, di cui 12 eletti dall’estero, e 320 senatori, di cui 6 dall’estero.

 

I rappresentanti vengono eletti nelle cosiddette “circoscrizioni elettorali”, note anche come “collegi”, vale a dire divisioni del territorio che esprimono un certo numero di parlamentari eleggibili dai cittadini. Il seggio elettorale è invece il luogo fisico in cui i cittadini si recano per effettuare le operazioni di voto. Il seggio elettorale si distingue dal seggio in senso stretto (occorre infatti prestare attenzione all’uso dei termini), essendo questo, come definito dalla Costituzione, un singolo posto di parlamentare. “Seggio” deriva infatti dal latino sedere , e indica semplicemente la poltrona, cioè la carica, disponibile in parlamento. Un collegio è pertanto composto da molti seggi elettorali, ed elegge parlamentari per un certo numero di seggi nel Parlamento. I collegi si distinguono in base al numero di eletti che esprimono (uninominali, se eleggono un parlamentare, oppure plurinominali), e in base al territorio rappresentato (collegio nazionale, regionale oppure territoriale). Il numero e la tipologia dei collegi è definito dalla legge elettorale, mentre la Costituzione, nell’articolo 56, afferma che:

la ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni, fatto salvo il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione Estero, si effettua dividendo il numero degli abitanti della Repubblica per 618 [630 - 12] e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione.

La differenza principale tra la legislazione elettorale e il testo costituzionale è che quest’ultimo è collocato su una posizione gerarchica più alta, e per essere modificato richiede un processo molto più complicato rispetto alle leggi ordinarie, come quella elettorale. Ogni circoscrizione registra la volontà degli elettori attraverso la procedura della votazione, la quale viene espressa in valori percentuali. Il passaggio successivo di cui si occupa la legislazione elettorale è la traduzione di siffatti valori percentuali in seggi attribuiti. A seconda del metodo con cui questa traduzione viene attuata, i sistemi elettorali si distinguono in maggioritari e proporzionali; si dicono misti se vi è una compresenza dei due metodi.

 

I sistemi proporzionali si basano sul principio di distribuire i seggi di un collegio plurinominale in base alla percentuale ottenuta dalle liste. Le liste sono l’elenco di candidati in una determinata circoscrizione, e spesso dipendono dal partito che le esprime. L’ordine di elezione può essere definito ex-ante dal partito attraverso le cosiddette liste bloccate, oppure può essere lasciato alla discrezione degli elettori, attraverso i voti di preferenza. In alternativa il partito può nominare un capolista bloccato, di cui gradisce l’elezione, e lasciare gli altri seggi alla volontà dei cittadini. Sebbene fortemente criticato, il sistema di liste bloccate ha spesso impedito che venissero premiati candidati con forti clientelismi territoriali.

 

Il passaggio successivo consiste nel tradurre i valori percentuali espressi dall’elettorato in un elenco di eletti per i seggi previsti dal collegio, perché ovviamente una “poltrona” non può essere spartita tra individui diversi. Vi sono diversi metodi, detti formule elettorali proporzionali, che si basano su calcoli matematici elementari: i più utilizzati sono il metodo d’Hondt e il metodo del quoziente. Un’ultima caratteristica dei sistemi proporzionali è l’eventuale presenza di una soglia di sbarramento: le liste che non ottengono una percentuale minima fissata dalla legge non hanno diritto ad accedere alla spartizione dei seggi. Lo si è visto nelle recenti elezioni: la lista +Europa, per esempio, ha eletto infatti candidati nei collegi maggioritari ma non nei collegi proporzionali, perché non ha ottenuto almeno il 3% dei consensi, come stabilito dalla legge elettorale.

 

I sistemi maggioritari, che sposano i collegi uninominali, eleggono il candidato che ottiene più voti all’interno di una determinata circoscrizione elettorale. I sistemi maggioritari possono essere a turno unico, se i cittadini si recano una volta sola alle urne, oppure a doppio turno con ballottaggio, se è previsto uno “spareggio” tra i due candidati che hanno ottenuto più voti. Vi sono anche sistemi molto particolari, come quello australiano, che risolvono il ballottaggio alla prima votazione, dal momento che i cittadini devono indicare un ordine di preferenze tra i candidati disponibili.

 

Infine vi sono i sistemi misti, i cui i rappresentanti sono eletti in parte col sistema proporzionale e in parte con quello maggioritario. L’esempio più noto è la legge elettorale del 1993, detta Mattarellum, che per l’elezione della camera poneva il 75% di eletti con il maggioritario a turno unico, e il 25% con il proporzionale a liste bloccate.

 

Alla luce di questa rassegna sul funzionamento dei sistemi elettorali, è chiaro come questi influiscano in modo determinante sul comportamento dei partiti, i quali hanno come obiettivo principale l’elezione del maggior numero possibile di loro membri nelle due camere.

 

I calcoli elettorali si basano sul presupposto che, poiché nel sistema politico italiano sono i parlamentari a sostenere i governi con la fiducia, i partiti esercitano un forte potere di veto sul governo. La prima variabile che salta all’occhio è il numero di partiti che competono elettoralmente: se il sistema è maggioritario, tendenzialmente ci sarà uno scontro tra due partiti; se il sistema è proporzionale, con una soglia di sbarramento bassa, si assisterà a un proliferare di piccoli partiti. La frammentazione politica, che può originarsi da scissioni di partiti preesistenti o dalla nascita di nuove formazioni, oggigiorno ha come cause principali tanto il calcolo elettorale quanto le divergenze ideologiche e programmatiche. Diversamente avveniva nella “prima repubblica”, dove i partiti venivano definiti soprattutto in base all’appartenenza a sistemi di valori inconciliabili e alla fedeltà ad alleanze internazionali contrapposte. Ciò causava un congelamento dei partiti principali disponibili, e la competizione si giocava prevalentemente al loro interno, attraverso le correnti partitiche. Inoltre, anche la dimensione dei collegi è molto influente: piccoli collegi avvantaggiano personalità radicate nei territori e legate a interessi locali; grandi collegi sono favorevoli a candidati noti a livello più vasto, magari grazie ai media, che si occupano di temi di più ampia portata. Infine un comportamento tipico dei partiti in un sistema multipartitico è la formazione di coalizioni elettorali, cioè il fatto di affrontare le elezioni con un’alleanza basata sulla similarità del programma. Tendenzialmente questo avverrà se i partiti non hanno una forte divergenza ideologica, e il sistema elettorale premia la componente maggioritaria o prevede il doppio turno. Se invece i partiti corrono da soli, e non riescono a ottenere un numero sufficiente di seggi per poter formare un governo, si assisterà a coalizioni post-elettorali. Non essendo previsto il vincolo di mandato dalla Costituzione, le coalizioni elettorali non sono mandatarie, pertanto possono essere sciolte dopo le elezioni.

 

Tuttavia è scorretto dire che il sistema elettorale determina univocamente il comportamento e la conformazione dei partiti: infatti, essendo la legge elettorale una legge ordinaria, che si può approvare a maggioranza assoluta in parlamento anche ricorrendo allo strumento della questione di fiducia, sono i partiti stessi a comporla in base alle proprie previsioni e alla propria natura. L’approvazione della nuova legge, detta Rosatellum bis (dal nome del proponente, l'onorevole Ettore Rosato, emendata dalla precedente proposta Rosatellum), che ha regolato le elezioni del 4 marzo, non ha seguito un percorso differente rispetto alle leggi precedenti. Perfino la legge elettorale proporzionale della prima repubblica, che fu in vigore fino al 1993, fu approvata con la fiducia.

 

L’attuale legge, entrata in vigore il 12 novembre, ricade nella categoria di sistema misto. Essa sostituisce la precedente legge Italicum, mai applicata, come modificata dalla Corte Costituzionale. Per la Camera dei Deputati sono previsti 232 collegi uninominali, 65 piccoli collegi plurinominali, che eleggono 386 deputati, più la circoscrizione estero che esprime gli usuali 12. Al Senato, 116 seggi eletti in collegi uninominali, 193 in piccoli collegi plurinominali, 6 nella circoscrizione estero. La ridisegnazione delle circoscrizioni sul territorio è stata affidata al governo da una legge delega, ad opera di organismi di tipo tecnico, al fine di evitare operazioni di gerrymandering, cioè la pratica di disegnare collegi su misura per certi candidati. La legge fissa inoltre una soglia di sbarramento al 3% per i partiti e al 10% per le coalizioni. Altra caratteristica sono le liste bloccate: la Corte Costituzionale si era posta contro le liste bloccate nei grandi collegi; essendo previste nelle circoscrizioni più piccole, si garantisce sia il controllo dei candidati da parte dei partiti, sia la loro riconoscibilità da parte degli elettori. Un’ultima caratteristica che ha senso sottolineare in questa sede è la presenza di “quote rosa”: nessun genere potrà rappresentare più del 60% dei membri di un listino a livello di collegio, e più del 60% dei capilista di tutto il territorio nazionale.

 

La fase di approvazione delle leggi elettorali nel nostro Paese è spesso causa di forti polemiche. Questo si verifica perché l’Italia, a partire dal 1992, sembra essere entrata in una fase di transizione interminabile. La transizione può essere misurata in termini di modifiche costituzionali, di mutamenti del sistema dei partiti, e, in ultima analisi, del cambiamento del sistema elettorale. La bocciatura della proposta di riforma costituzionale del 2016, che prevedeva il combinato disposto con una legge elettorale coerente con il sistema proposto, ha fatto sorgere molti dubbi tra gli esperti su come qualificare il sistema politico italiano. Se confrontata con la “prima repubblica”, ben rappresentata dall’immagine del calabrone pesante ma sorprendentemente in grado di volare, l’Italia dei nostri giorni appare sicuramente più “leggera”, ma in preda a grandi difficoltà e allo scoramento.

 

Questo articolo ha voluto brevemente spiegare il meccanismo che porta all’elezione dei rappresentanti e le modalità in cui questo si è manifestato storicamente. Un’analisi normativa sul sistema elettorale perfetto è fuori luogo, perché esso è indissolubilmente legato al sistema politico, ne è influenzato e al contempo lo influenza. Pertanto, diversi assetti costituzionali e diversi valori della società in cui sono inseriti, in una logica di dipendenza dalla storia (path-dependency), potranno dare luogo a sistemi elettorali differenti che sapranno garantire una maggiore stabilità delle istituzioni o una rappresentanza più accurata dell’elettorato. Infine, non bisogna confondere l’efficienza del sistema elettorale con la bontà dell’assemblea eletta: le istituzioni e le norme che le regolano sono solo un quadro che influenza il comportamento degli individui. È a questi ultimi che viene appuntata la responsabilità dell’azione politica, e una buona legge elettorale non potrà mai sostituire la necessità di una classe dirigente preparata e responsabile.

 

 

Per saperne di più:

Si rimanda innanzitutto a https://www.treccani.it/enciclopedia/sistemi-elettorali.

Testi fondamentali per l’approfondimento sono: R. Bin, G. Pitruzzella, Diritto costituzionale , Giappichelli, 2017; M. Cotta, L. Verzichelli, Il sistema politico italiano, Il Mulino, 2016; L. Verzichelli, C. De Micheli, Il Parlamento , Il Mulino, 2004.

Per consultare i testi delle norme: portale della Gazzetta Ufficiale, www.normattiva.it.

 


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