Diritto

L´iter di ratifica da parte della Repubblica federale di Germania del Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, si è concluso il 25 settembre 2009 con la firma del Presidente tedesco Horst Köler e con il successivo deposito dello strumento di ratifica presso l´Unità per il Contenzioso Diplomatico e dei Trattati della Segreteria generale del Ministero degli Affari Esteri a Roma.

 

La ratifica tedesca del Trattato di Lisbona ha anticipato l´esito favorevole del referendum irlandese del 2 ottobre 2009, che ha rilanciato il processo di integrazione europea, come dimostra la successiva firma della Polonia; ad oggi, manca, pertanto, soltanto la Repubblica ceca.

 

E´ nota la vicenda che ha preceduto la ratifica tedesca del Trattato. L´8 ottobre 2008, il Parlamento tedesco aveva autorizzato la ratifica del Trattato di Lisbona (Legge sulla ratifica del Trattato di Lisbona) ed adottato due leggi costituzionali di accompagnamento: la Legge costituzionale che modifica gli artt. 23, 45 e 93 GG e la Legge di estensione e del rafforzamento del ruolo del Bundestag e del Bundesrat nelle questioni relative all´Unione europea. Tali leggi hanno formato oggetto di ricorso da parte di alcuni parlamentari tedeschi al BundesVerfassungsgericht, BVerfG (Tribunale federale costituzionale tedesco) in quanto ritenute in contrasto con alcune disposizioni della Grundgesetz, GG (Legge fondamentale). La Corte tedesca, il 30 giugno 2009, si è pronunciata con una complessa sentenza nella quale ha rigettato il ricorso inerente la Legge sulla ratifica del Trattato di Lisbona e la Legge costituzionale che modifica gli artt. 23, 45 e 93 GG, ed ha invece accolto quello inerente la Legge di estensione e del rafforzamento del ruolo del Bundestag e del Bundesrat nelle questioni relative all´Unione europea; quest´ultima, nella sua formulazione originaria, veniva ritenuta, infatti, incompatibile con gli artt. 23 (Unione europea) e 38 (Elezioni del Bundestag) GG. In particolare, il BVerfG ha ritenuto che tale Legge non contenesse un adeguato potenziamento dei poteri del Parlamento tedesco rispetto a quanto previsto dall´art. 12 del Trattato di Lisbona inerente il contributo attivo dei parlamenti nazionali al buon funzionamento dell´Unione.

 

Nell´indicata sentenza, il BVerfG subordinava, quindi, la ratifica del Trattato di Lisbona all´adozione di misure necessarie a rafforzare il ruolo del Bundestag e del Bundesrat nelle questioni inerenti l´Unione europea (Ue) obbligando in sostanza il Parlamento a modificare la legge di accompagnamento per garantire i fondamentali principi democratici e riaffermare l´esistenza di "limiti" al processo di integrazione europea.

 

Le esigenze espresse dalla Corte sono state prontamente recepite con nuove leggi di accompagnamento, che hanno consentito la ratifica del nuovo Trattato. Il 18 settembre 2009, infatti, il Bundesrat ha approvato all´unanimità quattro leggi di accompagnamento (Legge di estensione e rafforzamento dei diritti del Bundestag e del Bundesrat nelle materie inerenti l´Unione europea, Legge di attuazione delle modifiche della Legge fondamentale per la ratifica del Trattato di Lisbona, Legge per la modifica della legge sulla cooperazione tra Governo federale e Bundestag nelle questioni inerenti l´Unione europea, Legge per la modifica della legge sulla cooperazione tra Bund e Länder nelle questioni inerenti l´Unione europea).

In conformità alla sentenza del 30 giugno 2009, la ratifica tedesca del Trattato di Lisbona è intervenuta quindi "dopo una serie di riflessioni condotte sulla base di un´interpretazione restrittiva delle sue disposizioni, forse preclusiva di un´interpretazione più aperta a favore di una progressiva evoluzione dell´integrazione europea" (Pocar F., La Corte costituzionale tedesca ingabbia un trattato che sconta previsioni incerte e difficili intese, in Guida al Diritto - Il Sole 24 ore, 2009, pp. 9-11).

Vediamo, pertanto, di fare alcune riflessioni sulla portata delle decisioni in oggetto.

 

Per quanto riguarda la pronuncia della Corte, va detto che essa si fonda in primis su un´attenta lettura dei caratteri essenziali dell´Ue, al fine di delineare gli sviluppi futuri impliciti nella ratifica.

 

Gli elementi salienti del processo riformatore promosso dal Trattato di Lisbona sono descritti in alcuni passaggi preliminari della sentenza del 30 giugno. Come rileva il BVerfG (par. 32 ss.), il Trattato di Lisbona non si discosta dai vari strumenti normativi che si sono succeduti nel tempo per modificare i Trattati originari, ma si pone in linea con il Trattato di Amsterdam del 1997 e con il Trattato di Nizza del 2001 di cui costituisce una revisione. Al Trattato di Lisbona manca tuttavia la portata innovativa del Trattato costituzionale del 2004, avendo abbandonato ogni riferimento alla "costituzione", ai simboli dell´Unione, alla cosiddetta primacy clause quale affermazione esplicita del primato del diritto comunitario sui diritti interni e all´inclusione della Carta dei diritti fondamentali nel testo del nuovo Trattato, sebbene una norma la richiami espressamente attribuendole lo stesso valore giuridico dei Trattati (art. 6 TUE).

 

Il Trattato di Lisbona introduce poi importanti modifiche al funzionamento delle istituzioni comunitarie, alle procedure e alle competenze attribuite all´Unione.

 

Alcune tra le novità più significative sono richiamate nella sentenza tedesca: in particolare, la fusione delle attuali Comunità europea e dell´Unione europea nell´unico soggetto Unione europea dotato di personalità giuridica ai sensi dell´art. 47 del nuovo TUE e lo smantellamento della struttura in pilastri che ha caratterizzato fino ad oggi l´impianto comunitario; il riconoscimento esplicito dei principi democratici su cui si fonda l´Ue (artt. 9, 10 e 11 del nuovo TUE inerenti rispettivamente i principi di uguaglianza democratica, democrazia rappresentativa, democrazia partecipativa, in particolare, su iniziativa dei cittadini); il rafforzamento del ruolo dei Parlamenti nazionali (art. 12 TUE), attraverso la loro partecipazione alla stesura degli atti comunitari, al controllo inerente il rispetto del principio di sussidiarietà, alle procedure di revisione dei trattati ed alle politiche appartenenti allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

 

Alla luce di tali novità, il Tribunale tedesco ha valutato la costituzionalità delle leggi di accompagnamento alla ratifica del Trattato di Lisbona ed, in particolare, alla luce dell´art. 23 GG, modificato con la riforma costituzionale del 1992, che costituisce la base giuridica su cui si fonda il rapporto tra Ue ed ordinamento tedesco.

 

La norma sancisce la partecipazione della Repubblica federale tedesca "allo sviluppo dell´Unione europea" nel rispetto "dei principi federativi, sociali, dello stato di diritto e democratico...", del "principio di sussidiarietà" e di "una tutela dei diritti fondamentali sostanzialmente paragonabile a quella della presente legge fondamentale".

 

Così formulato, l´art. 23 GG contiene il riconoscimento esplicito di controlimiti materiali alla prevalenza del diritto comunitario su quello interno. La "teoria dei controlimiti" ha origine nell´ambito del dialogo tra Corti sulla primauté del diritto comunitario al fine di delimitare il ruolo delle Corti nazionali e salvaguardare i principi fondamentali di uno Stato tali da rappresentare condizioni inderogabili alle limitazioni della sua sovranità. Nella sentenza la Corte ha sostanzialmente ribadito l´esistenza di controlimiti ed individuato nel principio democratico uno dei principi fondamentali dell´ordinamento interno al pari di quelli sanciti negli artt. 1-20 (principi fondamentali) GG e il diritto di voto di cui all´art. 38 GG, nonchè dell´articolazione del Bund in Länder (art. 79 GG). La Corte ha quindi contribuito a delineare l´identità costituzionale dell´ordinamento tedesco e puntualizzare i limiti del processo di integrazione europea.

 

La sentenza del 30 giugno 2009non si discosta del resto dalla giurisprudenza costituzionale dell´ultimo trentennio, caratterizzata dall´alternarsi di fasi di apertura a fasi di chiusura nei confronti del processo di integrazione sopranazionale. Con la prima sentenza Solange del 29 maggio 1974, a cui seguirono la sentenza Solange II del 22 ottobre 1986 e la sentenza del 12 ottobre 1993 sulla ratifica del Trattato di Maastricht, nonché la sentenza del 7 giugno 2000 inerente il mercato delle banane, il BVerfG ha accettato il primato del diritto comunitario pur difendendo i principi fondamentali dell´ordinamento tedesco.

 

In questa impostazione, può individuarsi un interessante parallelismo tra le posizioni del BVerfG e quelle della nostra Corte costituzionale la quale, come conferma la sentenza Granital del 1984, ha anch´essa affermato l´esistenza di principi fondamentali dell´ordinamento italiano idonei a limitare, in caso di contrasto, la prevalenza del diritto comunitario rispetto a quello nazionale e sui quali essa è competente a sindacare.

 

La sentenza tedesca propone una lettura del processo di integrazione europea ancorata al modello dello Staatenverbund in base al quale, l´Ue si configura come un´associazione a lungo termine di Stati sovrani, che esercita la propria autorità sulla base di un trattato e nell´ambito della quale i cittadini dei singoli Stati partecipano al processo di legittimazione democratica. Tale modello, già affermato nella sentenza sulla ratifica del Trattato di Maastricht del 1993, segna il ritorno ad una posizione prudente dell´ordinamento tedesco nei confronti degli sviluppi futuri dell´integrazione europea. Nell´ambito di tale quadro, la legittimazione democratica viene ancorata ai sistemi nazionali, viene negata una Kompetenz-Kompetenz in capo all´Unione i cui poteri sono delineati esclusivamente sulla base del principio di attribuzione, viene affermato il primato del diritto comunitario nel solo rispetto dei limiti posti dall´ordinamento interno e viene esclusa l´applicabilità di atti comunitari ultra vires o tali da ledere l´identità costituzionale dello Stato tedesco (par. 229 ss.). Su tali basi, ogni ampliamento delle competenze dell´Ue che vada al di là dell´ "effetto utile" o dell´ "implicito potere di colmare le lacune" ad esse inerenti deve essere limitato e comporta una pronuncia in merito da parte del Parlamento tedesco ai sensi dell´art. 23 GG; manca, infatti, a livello comunitario una vera e propria legittimazione democratica dato che il Parlamento europeo "non è un organo di rappresentanza di un popolo europeo sovrano" (par. 280).

 

Secondo il BVerfG, una lettura diversa del processo di integrazione europea si porrebbe in contrasto con la Grundgesetz legittimando un eventuale recesso dall´Unione da parte della Germania ai sensi dell´art. 50 del nuovo TUE sulla base della considerazione che il "processo d´integrazione europea non è irreversibile. La partecipazione della Repubblica federale tedesca all´Ue dipende dalla sua volontà di continuare a farne parte. I confini giuridici di questa volontà dipendono dalla Legge fondamentale"(BVerfG, par. 329). In un altro passaggio della sentenza (par. 340), a sostegno della sovranità statale della Germania e dei limiti alla primazia del diritto comunitario, i giudici di Karlsruhe, sulla base di un interessante parallelismo con la sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 3 settembre 2008 sul caso Kadi (C-402/05 C-415/05), affermano che la partecipazione della Germania ad un ordinamento sopranazionale può essere limitata se ciò comporta un rischio per la sua identità costituzionale.

 

Passando ora alle leggi "modificate" di accompagnamento del 18 settembre 2009, va detto che esse hanno reso concreto il diritto di partecipazione degli organi legislativi al processo di integrazione europea introducendo importanti novità per quanto riguarda l´estensione ed il rafforzamento del ruolo del Bundestag e del Bundesrat nelle questioni europee ed il rapporto di cooperazione che deve intercorrere tra il Governo federale ed entrambe le Camere del Parlamento. In futuro, infatti, il Governo federale è obbligato ad informare in modo tempestivo ed esauriente il Bundesrat relativamente a tutti i progetti europei nei quali siano coinvolti interessi dei Länder, i cui rappresentantihanno, inoltre, acquisito un vero e proprio diritto ad intervenire nella fase preliminare delle procedure legislative. Al fine di non ledere il principio democratico, quale principio fondamentale dell´ordinamento tedesco, il Parlamento è, inoltre, chiamato a pronunciarsi in via preventiva ai sensi dell´art. 23 GG sulla procedura di revisione semplificata dei trattati prevista dall´art. 48, par. 6, del nuovo TUE con riferimento alle politiche e azioni interne dell´Unione, sulle clausole passerella generale e speciali (art. 48, par. 7, TUE), sulla clausola di flessibilità di cui all´art. 352 del Trattato sul Funzionamento dell´Unione europea e sul cosiddetto "freno di emergenza" al quale uno Stato può fare ricorso qualora ritenga che il progetto di un atto comunitario leda aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale o del proprio sistema di sicurezza sociale.

 

Le vie di particolare cautela adottate in Germania ai fini della ratifica del Trattato di Lisbona mostrano alcune perplessità non solo nei confronti del nuovo Trattato, ma nei confronti della stessa Ue. La vicenda esaminata ha quindi un interesse non solo interno, ma anche europeo, e, pertanto, non resterà priva di ulteriori conseguenze. Ad oggi, la sentenza del 30 giugno 2009 rappresenta uno degli elementi caratterizzanti di un quadro più generale nell´ambito del quale l´entrata in vigore del Trattato di Lisbona, sempre più prossima, è accompagnata da chiari paletti tendenti a ribadire limiti e cautele nei confronti del processo d'integrazione europea.

 

*Collaboratore dell’Istituto di Studi Giuridici Internazionali (ISGI) – CNR, Roma