Diritti fondamentali e impresa tra norme internazionali e ordinamento interno

 

La prima revisione di medio termine, realizzata alla fine dello scorso anno, del Piano d’azione nazionale (PAN) italiano su impresa e diritti umani, adottato in attuazione delle linee guida delle Nazioni Unite e delle raccomandazioni del Consiglio d’Europa in materia, costituisce un momento di monitoraggio dell’attuazione delle disposizioni a tutela dei diritti umani e l’impatto delle attività imprenditoriali su quest’ultimi.

 

Impresa e diritti umani nella normativa internazionale

A partire dagli anni ’70 del secolo scorso, diverse organizzazioni internazionali hanno cominciato ad occuparsi degli effetti sociali delle attività delle imprese multinazionali. Un primo tentativo di regolare tale materia è rappresentato dalla Dichiarazione tripartita di principi riguardanti le imprese multinazionali e la politica sociale, adottata nel 1978 dall’organo esecutivo dell’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL), ed in seguito emendata diverse volte, da ultimo nel 2017. La Dichiarazione fissa una serie di standard dettagliati, volti a disciplinare, tra le altre, le questioni inerenti al lavoro forzato e allo sfruttamento dei minori, alle condizioni di lavoro, alla sicurezza e alla salute, alla promozione dell’occupazione, nonché alle attività di formazione. Tuttavia, tale strumento internazionale rientra nella categoria dei c.d. atti di soft law, privi di efficacia vincolante.

Anche le Nazioni Unite, pochi anni più tardi, hanno incluso nei propri lavori il tema del rapporto tra business e diritti umani istituendo, con la risoluzione 1997/11 dell’allora Sottocommissione per la prevenzione della discriminazione e la tutela delle minoranze, un gruppo di lavoro sulle attività delle imprese multinazionali. Il lavoro del working group si sostanzia nella presentazione, alla Commissione sui diritti umani, del Progetto di norme sulle responsabilità in tema di diritti umani delle società transnazionali e degli altri attori economici privati, il quale tuttavia non è mai stato adottato.

Dunque, al fine di sviluppare delle norme che regolassero le responsabilità di Stati e imprese nell’assicurare il rispetto dei diritti dei lavoratori, nel 2005 il Segretario generale dell’ONU ha nominato uno Special Representative of the Secretary General on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and Other Business Enterprises, il quale ha elaborato il c.d. Protect, Respect and Remedy Framework. A partire da questo testo di riferimento, sono stati sviluppati i Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGPs), adottati all’unanimità dal Consiglio dei diritti umani, con la risoluzione 17/4 del 2011. Si tratta di una serie di linee guida finalizzate a orientare la condotta di Stati e privati, basate su tre pilastri fondamentali.

Il primo pilastro è rappresentato dall’obbligo positivo degli Stati di proteggere i lavoratori dagli abusi, nonché di adottare tutte le misure necessarie a prevenire o sanzionare tali abusi. Tale dovere consiste dunque nell’adottare misure legislative e politiche attuative dei principi, che assicurino il rispetto dei diritti fondamentali, indirizzino le attività delle imprese in questa direzione e consentano un miglioramento dell’impatto delle loro attività sui diritti umani (principi 1-3).

Il secondo pilastro riguarda invece la responsabilità delle imprese di garantire che le attività da esse realizzate non comportino impatti negativi sul pieno esercizio dei diritti fondamentali richiamati negli strumenti pattizi universali e in quelli conclusi nell’ambito dell’OIL (principio 12). Ai sensi del principio 13, la responsabilità delle imprese si sviluppa sotto due profili: un obbligo negativo di non violare i diritti umani dei lavoratori, e un obbligo positivo di prevenire e mitigare gli effetti negativi delle proprie condotte.

Infine, l’ultimo pilastro riguarda il dovere degli Stati di assicurare l’accesso a rimedi effettivi alle vittime di un abuso compiuto sul proprio territorio o sotto la propria giurisdizione (principio 25), siano essi di natura giudiziaria o amministrativa, purché tali mezzi siano legittimi, accessibili, equi e trasparenti.

 

L’attuazione in ambito europeo e in Italia  

All’adozione dei principi delle Nazioni Unite, ha fatto seguito un processo di inclusione di tali disposizioni, all’interno del contesto degli Stati europei. Se da un lato le istituzioni dell’Unione europea hanno contribuito a tale processo con l’adozione dei principi in specifici settori - come nel caso del Regolamento 2017/821 sull’obbligo di diligenza degli esportatori di materiali e minerali originari di zone ad alto rischio - più completo è considerabile l’apporto del Consiglio d’Europa. In tal senso, quest’ultimo ha conferito al Steering Committee for Human Rights, nel 2013, il compito di affrontare la tematica. Risultati dell’operato del Comitato sono la Dichiarazione su business e diritti umani del 16 aprile 2014 e la Raccomandazione (2016)3, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, nei quali, nel rispetto delle previsioni alla Convenzione europea per i diritti umani (CEDU) e della Carta sociale europea, non solo si riafferma l’adesione agli UNGPs, ma si invitano gli Stati a dare attuazione a tali principi sul piano del diritto interno, attraverso misure legislative, ovvero attraverso l’adozione di piani d’azione nazionali.

Inoltre, è possibile riscontrare nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani un’interpretazione delle norme della CEDU che si pone in linea con alcuni principi inclusi nelle linee guida, come ad esempio nel recente caso Chowdhury et al. c. Grecia del 30 marzo 2017, in materia di sfruttamento lavorativo e tratta di migranti, nonché le numerose sentenze riguardanti la sostenibilità ambientale e il divieto di inquinamento prodotto da attività industriali, a partire dai casi Lopez Ostra c. Spagna e Guerra et al. c. Italia, che ne anticipano alcuni contenuti.

Nel contesto delle azioni nel panorama europeo, l’Italia è stata tra i primi Stati a dotarsi di un Piano d’azione nazionale su impresa e diritti umani. Il piano, di durata quinquennale, si articola in una serie di principi e azioni, che rappresentano i necessari presupposti per l’adozione, da parte del governo, di misure che incrementino il livello di tutela dei diritti umani all’interno delle imprese.

Il PAN italiano si distingue per aver selezionato sei priorità che conciliano le previsioni degli UNGPs con l’attuale contesto economico e sociale italiano. Più specificatamente, esse riguardano: la promozione di processi di dovuta tutela dei diritti umani, con particolare attenzione alle piccole e medie imprese; il contrasto al caporalato ed alle forme di sfruttamento (schiavitù, lavoro forzato, minorile, irregolare) con particolare attenzione ai migranti e alle vittime di tratta; la promozione dei diritti dei lavoratori nell’ambito del processo di internazionalizzazione delle imprese; il rafforzamento del ruolo dell’Italia nel quadro della cooperazione internazionale per lo sviluppo; il contrasto alla discriminazione e alla diseguaglianza; la promozione della protezione dell’ambiente e dello sviluppo sostenibile. Inoltre, rileva l’attenzione posta alla tutela delle c.d. categorie più vulnerabili, ovvero donne, minori, migranti, LGBTI e persone con disabilità.

Infine, sotto il profilo istituzionale, spetta al Comitato interministeriale per i diritti umani (CIDU), e al suo Gruppo di Lavoro su impresa e diritti umani (GLIDU), il compito di supervisionare e monitorare su base periodica le misure di attuazione del PAN, con il supporto di diversi stakeholders appartenenti a ONG, imprese, sindacati e università.

 

Riflessioni conclusive

Sebbene ad oggi la materia sia stata disciplinata per lo più da strumenti giuridici, internazionali e nazionali, non vincolanti, ad eccezione di rari casi in cui sia stata adottata una legislazione statale – quale, ad es., la L. 199 del 26 ottobre 2016 in materia di contrasto ai fenomeni del lavoro nero, dello sfruttamento del lavoro in agricoltura - è possibile osservare gli impegni adottati da numerosi Stati e il diffuso riconoscimento del valore dei principi delle Nazioni Unite da parte di numerose organizzazioni internazionali. Ci si riferisce nello specifico al General Comment no. 24 (2017) on State Obligations under the International Coventant on Economic, Social and Cultural Rights in the Context of Business Activities, all’interno del quale il Comitato afferma di aver tenuto in considerazione gli UNGPs, ma anche agli strumenti internazionali che riflettono tali principi, quali le Linee guida dell’ L'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OECD) per le imprese multinazionali, che riservano una specifica parte alla tutela dei diritti umani, così come gli Standards of Conduct for Business on Tackling Discrimination Against LGBTI People adottate dall’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i diritti umani.

Gli UNGPs, e gli strumenti che hanno fatto seguito alla loro adozione, delineano un sistema regolamentare accurato finalizzato a tutelare i diritti dei lavoratori e ad assicurare la sostenibilità dei processi imprenditoriali.

Non da ultimo, va evidenziato che, al fine di rendere tali misure giuridicamente obbligatorie, l’Open-ended Intergovernmental Working Group on Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Respect to Human Rights delle Nazioni Unite, lo scorso ottobre, ha cominciato a negoziare la prima bozza di strumento giuridico internazionale vincolante atto a regolare le attività delle società transnazionali e le altre attività imprenditoriali. Qualora tale strumento venisse adottato nel corso delle prossime sessioni, una volta ratificato dagli Stati, creerebbe dunque quel quadro giuridico che, ad oggi, è rimasto contenuto nei limiti della soft law.

 

Pubblicato il 20/03/2019

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