Profili penali delle misure di contenimento del Covid-19

Profili penali delle misure di contenimento del Covid-19

 

Breve sintesi delle misure di contenimento del Covid-19

Con d.l. 23.2.2020, n. 6 – il primo atto normativo con cui vengono introdotte misure volte a contrastare il diffondersi del Covid-19 – è stata rimessa alle autorità competenti l’onere di adottare «misure di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica nei comuni o nelle aree nei quali risulta positiva almeno una persona per la quale non si conosce la fonte di trasmissione o comunque nei quali vi è un caso non riconducibile ad una persona proveniente da un’area già interessata dal contagio del menzionato virus».

Con successivo d.P.C.m. 8.3.2020 sono state adottate misure urgenti di contenimento del contagio Covid-19 nella cd. zona rossa inizialmente comprensiva della regione Lombardia e delle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell’Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Padova, Treviso, Venezia.

In particolare, quest’ultimo decreto ha introdotto il divieto di ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori sopra indicati, e all’interno degli stessi, salvo che gli spostamenti siano motivati da: i) comprovate esigenze lavorative; ii) situazioni di necessità; iii) motivi di salute; iv) rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza.

Lo stesso decreto ha posto il divieto assoluto di mobilità dalla propria abitazione o dimora per soggetti sottoposti alla misura della quarantena ovvero risultati positivi al virus, raccomandando “fortemente” ai soggetti con sintomatologia da infezione respiratoria e febbre (maggiore di 37,5° C) di rimanere presso il proprio domicilio e limitare al massimo i contatti sociali, rivolgendosi al proprio medico curante.

Con successivo d.P.C.m. 9.3.2020 tutte le misure di contenimento sono state estese all’intero territorio nazionale con l’espresso divieto di ogni forma di assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico.

Il d.P.C.m. 22.3.2020 ha poi adottato ulteriori misure restrittive per il contenimento degli effetti del virus, introducendo il divieto «a tutte le persone fisiche di trasferirsi o spostarsi, con mezzi di traporto pubblici o privati, in un comune diverso rispetto a quello in cui attualmente si trovano, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza – espressione grossolana che sostituisce quella precedente di “situazioni di necessità – ovvero per motivi di salute» (art. 1, lett. b); la stessa disposizione sopprime senza intellegibile ragione l’espressione «è consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza» contenuta dell’art. 1, co. 1, lett. a), d.P.C.m. 8.3.2020.

 

Le disposizioni restrittive dell’ultimo decreto legge 25.3.2020, n. 19

Con il d.l. 25.3.2020, n. 19, infine, è stato introdotto un sistema parzialmente flessibile di applicazione delle misure di contenimento del virus. L’art. 1 di questo testo normativo stabilisce che una o più misure tra quelle elencate possono essere adottate per periodi predeterminati, ciascuno di durata non superiore a trenta giorni, reiterabili e modificabili anche più volte fino al 31 luglio 2020, con possibilità di modularne l’applicazione in aumento ovvero in diminuzione secondo l’andamento epidemiologico del predetto virus.

 Tra le diverse misure indicate nel decreto appare opportuno ricordare le seguenti:

  1. a) limitazione della circolazione delle persone, con possibilità di vietare l’allontanamento dalla propria residenza, domicilio o dimora se non per spostamenti individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni;
  2. b) chiusura al pubblico di strade urbane, parchi, aree gioco, ville e giardini pubblici o altri spazi pubblici;
  3. c) limitazioni o divieto di allontanamento e di ingresso in territori comunali, provinciali o regionali, nonché rispetto al territorio nazionale;
  4. d) applicazione della misura della quarantena precauzionale ai soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva o che rientrano da aree ubicate al di fuori del territorio italiano;
  5. e) divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus;
  6. f) limitazione o divieto delle riunioni o degli assembramenti in luoghi pubblici o aperti al pubblico;
  7. g) limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo, ricreativo e religioso;
  8. h) sospensione delle cerimonie civili e religiose, limitazione dell’ingresso nei luoghi destinati al culto;
  9. i) chiusura di cinema, teatri, sale da concerto sale da ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi di aggregazione;
  10. l) sospensione dei congressi, di ogni tipo di riunione o evento sociale e di ogni altra attività convegnistica o congressuale, salva la possibilità di svolgimento a distanza;
  11. m) limitazione o sospensione di eventi e competizioni sportive di ogni ordine e disciplina in luoghi pubblici o privati, ivi compresa la possibilità di disporre la chiusura temporanea di palestre, centri termali, sportivi, piscine, centri natatori e impianti sportivi, anche se privati, nonché di disciplinare le modalità di svolgimento degli allenamenti sportivi all’interno degli stessi luoghi;
  12. n) limitazione o sospensione delle attività ludiche, ricreative, sportive e motorie svolte all’aperto o in luoghi aperti al pubblico;
  13. o) possibilità di disporre o di affidare alle competenti autorità statali e regionali la limitazione, la riduzione, la sospensione o la soppressione di servizi di trasporto di persone e di merci, automobilistico, ferroviario, aereo, marittimo, nelle acque interne, anche non di linea, nonché di trasporto pubblico locale;
  14. p) sospensione dei servizi educativi per l’infanzia, delle attività didattiche delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni di formazione superiore, comprese le università e le istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica, di corsi professionali, master, corsi per le professioni sanitarie e università per anziani e di ogni altra attività di formazione, ferma la possibilità del loro svolgimento di attività in modalità a distanza;
  15. q) sospensione dei viaggi d’istruzione, delle iniziative di scambio o gemellaggio, delle visite guidate e delle uscite didattiche comunque denominate, programmate dalle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado sia sul territorio nazionale sia all’estero;
  16. r) limitazione o sospensione dei servizi di apertura al pubblico o chiusura dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura;
  17. s) limitazione della presenza fisica dei dipendenti negli uffici delle amministrazioni pubbliche, fatte comunque salve le attività indifferibili e l’erogazione dei servizi essenziali prioritariamente mediante il ricorso a modalità di lavoro agile;
  18. t) limitazione o sospensione delle procedure concorsuali e selettive finalizzate all’assunzione di personale presso datori di lavoro pubblici e privati;
  19. u) limitazione o sospensione delle attività commerciali di vendita al dettaglio, a eccezione di quelle necessarie per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità da espletare con modalità idonee ad evitare assembramenti di persone, con obbligo a carico del gestore di predisporre le condizioni per garantire il rispetto di una distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio;
  20. v) limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti;
  21. z) limitazione o sospensione di altre attività d’impresa o professionali, anche ove comportanti l’esercizio di pubbliche funzioni, nonché’ di lavoro autonomo, con possibilità di esclusione dei servizi di pubblica necessità previa assunzione di protocolli di sicurezza anti-contagio e, laddove non sia possibile rispettare la distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio come principale misura di contenimento, con adozione di adeguati strumenti di protezione individuale.

 

Le possibili conseguenze sanzionatorie

A questo punto, appare essenziale comprendere quali potrebbero essere le possibili sanzioni per chi viola le predette prescrizioni e, soprattutto, la loro natura.

L’art. 3, co. 4, del d.l. n. 6/2020 e il d.P.C.m. 8.3.2020, art. 4, co. 2 indicavano espressamente che, «salvo che il fatto costituisca più grave reato, il mancato rispetto degli obblighi di cui al presente decreto è punito ai sensi dell’art. 650 c.p.».

La norma di cui all’art. 650 c.p. prevede il reato di natura contravvenzionale della Inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità e, in particolare, punisce con l’arresto fino a tre mesi e con l’ammenda fino a duecentosei euro chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione di giustizia, di sicurezza pubblica o d’ordine pubblico. La stessa disposizione esclude una sua applicazione nel caso in cui il fatto contestato configuri un reato più grave.

Fino all’ultimo d.l. n. 19/2020, anche i decreti successivi a quelli sopra indicati invocavano implicitamente l’operatività dell’art. 650 c.p.

Il d.l. n. 19/2020 ha introdotto, invece, un nuovo e diverso sistema sanzionatorio per punire le violazioni delle disposizioni volte a contenere il Covid-19.

L’art. 4 del decreto, sotto la rubrica Sanzioni e controlli, stabilisce, infatti, che «salvo che il fatto costituisca reato», il mancato rispetto delle limitazioni sopra elencate è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 3.000, precisando esplicitamente che non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall’art. 650 c.p. o da ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità.

Le sanzioni sono aumentate fino a un terzo se il mancato rispetto delle predette misure avviene mediante l’utilizzo di un veicolo. In caso di reiterata violazione della medesima disposizione la sanzione amministrativa è raddoppiata e quella accessoria è applicata nella misura massima.

In taluni casi – segnatamente quelli indicati alle lett. i), m), p), u), v), z) e aa) – si applica altresì la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni.

L’art. 4 prevede espressamente che le violazioni delle disposizioni sopra indicate devono essere accertate secondo la disciplina amministrativa prevista dalla l. 24.11.1981, n. 689 escludendo, pertanto, l’operatività del procedimento e della disciplina penale, fatta eccezione per determinate ipotesi.

Ed invero, sempre l’art. 4 d.l. n. 19/2020 stabilisce che la violazione del divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus, di cui alla lett. e) sopra indicata, può integrare un’antica contravvenzione prevista dall’art. 260 del r.d. 27.7.1934, n. 1265 (cd. Testo unico delle leggi sanitarie), punita con l’arresto da 3 mesi a 18 mesi e con l’ammenda da euro 500 ad euro 5.000 per chiunque non osserva un ordine legalmente dato per impedire l’invasione o la diffusione di una malattia infettiva per l’uomo.

Tale diposizione non si applica qualora la violazione di cui alla lett. e) integri un delitto colposo contro la salute ex art. 452 c.p. o un più grave reato.

 In sintesi, l’ultimo d.l. n. 19/2020 prevede che tutte le violazioni delle disposizioni ivi indicate per limitare il contagio da Covid-19 devono essere punite con sanzione amministrativa con la sola eccezione della violazione di all’art. 1, co. 2, lett. e), ovvero del divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus. In questo caso verrà invece applicata la sanzione penale prevista dall’art. 260 del Testo unico delle leggi sanitarie, sempre che il fatto non integri il delitto di cui all’art. 452 c.p. o un reato più grave.

A fronte probabilmente dell’ingente numero di denunce per il reato di cui all’art. 650 c.p., con rapida depenalizzazione, il decreto precisa che la sostituzione delle sanzioni penali con sanzioni amministrative si applica anche alle violazioni commesse anteriormente alla sua data di entrata in vigore; anzi, in tali casi le sanzioni amministrative sono applicate nella misura minima ridotta alla metà.

 

Gli scenari sottesi alla clausola «salvo il fatto non costituisca più grave reato»

Lo spirito dell’ultimo d.l. n. 19/2020 appare evidente: ottenere il massimo rispetto delle limitazioni volte al contenimento del Covid-19 attraverso il più rapido strumento della sanzione amministrativa, evitando di paralizzare le procure con esplosioni di denunce per la contravvenzione di cui all’art. 650 c.p.

La norma, però, nella sua costruzione lascia adito a qualche perplessità.

Abbiamo visto, infatti, che sia in relazione all’intero elenco di limitazioni, sia in relazione alla particolare limitazione di movimento per chi è stato sottoposto alla misura della quarantena, l’art. 4 fa salva l’ipotesi che il fatto contestato integri un reato, categoria tecnicamente comprensiva dei delitti e delle contravvenzioni di natura penale. Ciò vuol dire che, nell’ipotesi in cui una delle predette violazioni costituisca un delitto o una contravvenzione, la sanzione amministrativa cede il passo a quella penale. La stessa norma esclude espressamente che possa essere applicata la contravvenzione ex art. 650 c.p., ma per come è formulata non permette di escludere l’applicazione di qualsiasi altra contravvenzione penale.

Per fugare qualsiasi dubbio e per designare la sanzione amministrativa come unico strumento di punizione per i casi di minore gravità, sarebbe bastato introdurre la clausola di salvaguardia del «salvo che il fatto non costituisca più grave delitto», limitando così lo strumento penalistico alle sole ipotesi in cui le violazioni contestate integrino fatti previsti dalla legge come delitti.

A questo punto, appare interessante chiedersi quali potrebbero essere i più gravi reati a cui fa riferimento il legislatore.

In effetti, chi, violando le disposizioni sopra indicate, ad eccezione di quella di cui alla lett. e), contagia altri può rispondere del più grave delitto di lesioni colpose (art. 590 c.p.), se il suo comportamento è dettato da negligenza, imprudenza o imperizia, o dolose (art. 582 c.p.), se agisce con consapevolezza e volontarietà. Nel primo caso, la pena è la reclusione fino a tre mesi o la multa fino a 309 euro e può essere aumentata in caso di lesioni gravi (reclusione da uno a sei mesi o multa da 123 a 619 euro) o gravissime (reclusione da tre mesi a due anni o multa da 309 a 1.239 euro); nel secondo caso la pena prevista è la reclusione da sei mesi a tre anni e può essere aumentata in presenza di determinate circostanze aggravanti (art. 583 e art. 585 c.p.).

Non può escludersi, inoltre, che, a fronte di determinate condizioni, la violazione delle prescrizioni di contenimento del Covid-19 configuri uno dei reati contro la salute pubblica.

L’art. 4 d.l. n. 19/2020 prevede espressamente, come abbiamo visto, che la violazione dell’obbligo di dimora da parte di chi è stato sottoposto alla misura della quarantena possa costituire il reato più grave di cui all’art. 452 c.p., norma che, per il combinato disposto con l’art. 438 c.p., punisce con la reclusione da uno a cinque anni chi cagiona per negligenza, imprudenza o imperizia un’epidemia mediante la diffusione di germi patogeni; qualora dal fatto derivi la morte di una o più persone è prevista la reclusione da tre a dodici anni. È prevista, infine, la pena dell’ergastolo qualora l’epidemia sia stata causata attraverso un comportamento doloso, ovvero volontario, e non per imprudenza.

Con riferimento alla prescrizione di cui all’art. 1, co. 2, lett. e), ovvero il divieto di lasciare la propria dimora per chi è stato sottoposto alla misura della quarantena, l’art. 4 d.l. n. 19/2020 stabilisce che la sua violazione può integrare la contravvenzione penale di cui all’art. 260 del t.u. leggi sanitarie «salvo non costituisca il delitto di cui all’art. 452 c.p. o comunque un più grave reato». Tale disposizione non brilla per chiarezza: dalla sua lettera sembra che il reato più grave debba essere misurato con la norma di cui all’art. 452 c.p., con la conseguenza che chi, violando la predetta limitazione, determini in altri una malattia, non potrà essere punito per il delitto di lesioni colpose. Al contrario, se con l’espressione «o comunque un più grave reato» il legislatore intendesse riferirsi a qualsiasi reato punito più severamente, non può escludersi l’applicazione della disciplina delle lesioni colpose.

 

Le possibili falsità indicate nel modulo di autocertificazione

Su indicazione degli stessi provvedimenti sopra indicati, soggetto competente al monitoraggio dell’attuazione delle misure è il prefetto territorialmente competente d’intesa con il Ministero dell’interno.

Quest’ultimo, al fine di permettere un controllo uniforme della “zona rossa”, con la direttiva n. prot. 15350/117(2)/Uff III-Prot.Civ. ha adottato specifiche modalità di vigilanza sull’osservanza delle prescrizioni previste dai decreti del Presidente del Consiglio anche al fine di verificare le ragioni che inducono le persone interessate a violare le misure di contenimento del virus. Tra gli strumenti per il monitoraggio è previsto l’ormai noto modulo di autocertificazione, ovvero la dichiarazione sostituiva dell’atto di notorietà prevista dall’art. 47 del d.P.R. n. 445/2000.

Dalla loro prima introduzione, per andare di pari passo con le modifiche normative, diversi sono stati i moduli di autocertificazione che si sono succeduti nel corso del tempo.

Nella sua ultima formulazione, il documento di autocertificazione si articola in tre parti: indicazione delle generalità della persona sottoposta al controllo, cognizione delle limitazioni varate dal governo e relative sanzioni, indicazione dei motivi dello spostamento.

Nella parte iniziale devono essere indicate le generalità fornite dalla persona sottoposta al controllo. Se l’interessato fornisce false generalità commette il reato di cui all’art. 495 c.p. come espressamente indicato nel modulo.

Nella seconda parte si chiede all’interessato di sottoscrivere:

- di non essere sottoposto alla misura della quarantena e di non essere risultato positivo al COVID-19;

- di essere a conoscenza delle misure di contenimento del contagio adottate dal decreto legge 25.3.2020, n. 19;

- di essere a conoscenza delle ulteriori limitazione disposte con provvedimento regionale;

- di essere a conoscenza delle sanzioni previste dal decreto legge del 25.3.2020, 19.

Infine, nell’ultima parte il dichiarante deve barrare una delle quattro caselle relative alle ragioni del suo spostamento:

  1. comprovate ragioni lavorative
  2. assoluta urgenza (per trasferirsi in comune diverso)
  3. situazioni di necessità (per gli spostamenti all’interno dello stesso comune)
  4. motivi di salute

per poi specificare nei dettagli il motivo dello spostamento.

Il modello contiene, inoltre, l’indicazione della (contro)firma dell’operatore di polizia attestante che l’autodichiarazione viene resa in sua presenza e previa identificazione del dichiarante, in modo da esonerare la persona sottoposta a controllo dall’onere di allegare alla propria autodichiarazione la fotocopia del proprio documento di identità.

Vale la pena osservare che nella prima parte del modulo di autocertificazione vengono richieste le generalità del dichiarante a cui segue l’affermazione «consapevole delle conseguenze previste in caso di dichiarazioni mendaci a pubblico ufficiale», ovvero la consumazione del delitto di cui all’art. 495 c.p. Appare opportuno precisare che la norma di cui all’art. 495 c.p. (Falsa attestazione o dichiarazione a un pubblico ufficiale sulla identità o su qualità personali proprie o di altri) punisce con la reclusione da uno a sei anni chiunque dichiara o attesta falsamente al pubblico ufficiale l’identità, lo stato o altre qualità della propria o dell’altrui persona. Sembra dunque che questa norma possa essere applicata nel caso in cui la dichiarazione mendace abbia ad oggetto le proprie o altrui generalità e che invece non sia invocabile se la falsa dichiarazione riguardi il motivo del proprio spostamento.

Al contempo, non può escludersi che la falsa dichiarazione sulle ragioni dei propri spostamenti o sul proprio stato di salute possa integrare il delitto della Falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico previsto dall’art. 483 c.p. Tale disposizione punisce con la pena della reclusione fino a due anni chiunque attesta falsamente al pubblico ufficiale, in un atto pubblico, fatti dei quali l’atto è destinato a provare la verità.

 

 

 

Pubblicato il 30-03-2020

 

Immagine: Di Gerard ter Borch - www.geheugenvannederland.nl : Home : Info : Pic, Pubblico dominio, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=337672

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