18 luglio 2013

Milleproroghe: lo scaricabarile del legislatore

di Giulio Vesperini*

Che si debba migliorare decisamente la “qualità delle leggi” è un assunto ampiamente condiviso da oltre venti anni. Lo raccomanda a più riprese l’OCSE. Lo chiede l’Unione europea. Lo sollecitano le imprese e i cittadini. Costituisce obiettivo di un numero elevato di leggi e compito attribuito a numerosi uffici pubblici (ad esempio, nella legislatura precedente venne nominato un ministro per la semplificazione normativa). Partiti e governi di diverso schieramento politico hanno fatto proprio da tempo il monito espresso negli anni Settanta dello scorso secolo da Guido Carli per rimuovere i tanti “lacci e lacciuoli” che impediscono all’economia di avere un andamento virtuoso: per esempio, l’obiettivo di avere “poche e chiare” leggi si trova nel programma di governo del PD per le elezioni del 2008, mentre la cosiddetta deregolamentazione, nel quadro di una complessiva liberalizzazione delle attività economiche, costituisce uno dei pilastri dei programmi del centrodestra.
 
Leggi troppo lunghe e dettagliate
 
Anche sui mezzi e i fini connessi a questa generica parola d'ordine c’è un consenso ampio. Per avere una migliore “qualità delle leggi”, intanto, si deve ridurre il numero delle leggi stesse, che in Italia è di gran lunga superiore a quello dei principali paesi europei. Esse, poi, non devono essere troppo dettagliate nelle loro prescrizioni: in questo modo, si può lasciare alle amministrazioni che devono applicarle la flessibilità necessaria per adattare il precetto normativo alla varietà dei casi concreti; e si possono liberare le imprese e i cittadini da una quantità di adempimenti minuti che frenano la crescita sul mercato delle prime e fanno sentire i secondi altrettanti signori K. Le leggi riguardanti una determinata materia devono essere, il più possibile, raccolte in testi unici, in modo da facilitare il lavoro di quanti devono applicarle, da un lato, e dare certezza circa le regole vigenti, dall’altro. Prima di adottare una legge si devono valutare i costi e i benefici che da essa possono derivare e, trascorso un certo tempo dalla sua adozione, si deve controllare se gli obiettivi che quella si prefiggeva sono stati raggiunti. Le leggi devono essere scritte in modo chiaro e avere contenuti omogenei, perché se è vero che l’ignoranza della legge non è una scusante, è altrettanto vero che una regola comprensibile solo agli addetti ai lavori non è di fatto conoscibile. Una amministrazione che debba essere “amichevole” nei confronti dei cittadini, infine, richiede una regolamentazione snella e chiara, perché tra complicazione delle regole e complicazione burocratica c’è un nesso inscindibile.
 
Le proroghe dal 2005 in poi
 
Sui successi (pochi) e i fallimenti (tanti) delle politiche della qualità della regolazione in Italia si è scritto molto, ma lo spazio a disposizione non sarebbe sufficiente neanche per una semplice elencazione dei tanti problemi discussi. Per dare una idea, tuttavia, del divario tra le promesse dei partiti e dei governi e le realizzazioni che ne sono seguite, può essere interessante spendere qualche parola sui cosiddetti “decreti milleproroghe”. Dal 2005 ad oggi, infatti, con una puntualità invidiabile per l’Italia, gli ultimi giorni dell’anno il governo approva un decreto legge per prorogare la scadenza di una serie di termini previsti da precedenti leggi. Qualche esempio: nel decreto milleproroghe per il 2012 si stabilisce, tra l’altro, che il termine per procedere alle assunzioni a tempo indeterminato, regolate da una serie di leggi, è prorogato al 31 dicembre 2012; e che per trasferire della proprietà del termovalorizzatore di Acerra dalla presidenza del consiglio alla regione Campania il termine non è più quello del 31 dicembre 2011 ma quello del 31 gennaio 2012. Il Parlamento successivamente converte in legge il decreto del governo, in genere arricchendone in modo consistente il contenuto di dimensioni già significative. Quello che viene fuori è un testo compreso, nella maggior parte dei casi, tra i cinquanta e i cento (e più) articoli, i quali, a loro volta, si articolano frequentemente in numero molto elevato di commi. Commenta opportunamente Lorenzo Pregliasco alle pp. 109-110 del suo Crollo. Dizionario semiserio delle 101 parole che hanno fatto e disfatto la Seconda Repubblica: «Solitamente mal visto dai presidenti della Repubblica che ogni volta tuonano contro l’eccessiva eterogeneità del decreto, dileggiato dalla stampa, contestato dall’opposizione (che poi però cerca sempre di infilarci qualche proroga che le interessa) il milleproroghe è tra i figli prediletti della Seconda Repubblica».
 
Eterogenee, incomprensibili, differite
 
Ci sono almeno tre ragioni per le quali i decreti milleproroghe rappresentano un esempio interessante del tradimento delle promesse per una legislazione di qualità.
In primo luogo, per la grande eterogeneità delle materie disciplinate. Ne fornisce una evidenza il decreto milleproroghe per il 2009 diviso in quattordici capi, alcuni dei quali raccolgono le disposizioni di interesse per le singole amministrazioni (presidenza del consiglio, ministero degli interni, ecc.), altri che invece raccolgono norme in ragione della materia trattata (federalismo, sviluppo economico ecc.). Né, a dispetto del titolo dato, il decreto contiene solo proroghe di termini, perché il legislatore stesso approfitta del decreto e della sua “corsia preferenziale” per introdurre disposizioni che nulla hanno a che fare con l’esigenza di allungare termini già fissati.
In secondo luogo, per la sostanziale incomprensibilità di molte di queste disposizioni. Capita di frequente infatti che esse rinviino ad altre leggi, sicché chi voglia ricostruirne il contenuto deve impegnarsi in una complessa operazione interpretativa (per esempio: «le risorse di cui all’articolo 148 della legge 20 dicembre 2000, n. 388, riassegnate nell’anno 2008 e non impegnate al termine dell’esercizio permangono per l’anno 2009 nelle disponibilità del fondo di cui al comma 2 del citato articolo 148, iscritto nello stato di previsione della spesa del Ministero dello sviluppo economico»).
In terzo luogo, per quanto questi decreti stessi presuppongono circa il rapporto tra il Parlamento e le amministrazioni pubbliche. Se ci sono così tanti termini da prorogare, questo significa che c’è una fitta rete di adempimenti demandati dal legislatore alle amministrazioni: ad esempio, in un bel rapporto presentato dal ministro dei rapporti con il parlamento del precedente governo risulta che nei quindici mesi in cui il governo Monti è restato in carica le circa 70 leggi approvate hanno fatto rinvio a oltre 800 regolamenti di attuazione. La legge, quindi, disegna sostanzialmente un programma, ma la sua attuazione effettiva viene differita nel corso del tempo, a volte anche di molti anni. A sua volta, l’amministrazione, sia in ragione delle sue inefficienze, sia in ragione dell’enorme carico di lavoro dalla quale è oberata, non riesce a rispettare i termini di legge, con la conseguenza di rendere necessaria una proroga, per legge, a volte reiterata nel corso di un tempo. Quindi, un legislatore che promette, ma che non si fa carico né di verificare né di porre le condizioni perché le sue promesse possano essere realizzate.
 
Per saperne di più
I testi che trattano dei problemi della qualità della regolazione, in generale, e di quelli legati ai decreti milleproroghe sono numerosi e, nella stragrande maggioranza dei casi, sono scritti specialistici. Hanno un taglio più divulgativo i seguenti due testi: M. Ainis, La legge oscura. Come e perché non funziona, Laterza 2010; B. G. Mattarella, La trappola delle leggi. Molte, oscure, complicate, il Mulino, 2011. Si vedano, infine, i “Rapporti annuali sulla legislazione”, pubblicati ogni anno dal Comitato per la legislazione della Camera dei deputati.
 
*Giulio Vesperini è professore ordinario di diritto amministrativo presso l’Università della Tuscia. È autore di monografie sulla regolazione del mercato mobiliare, sui poteri locali e sui rapporti tra diritto dell’Unione europea e diritti amministrativi nazionali. Coordina, assieme ad Alessandro Natalini, l’Osservatorio Air nelle autorità indipendenti ( www.osservatorioair.it ). È stato componente dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, istituita presso la presidenza del consiglio dei ministri. Ha diretto un gruppo di ricerca sull'“Attività normativa del governo”.
 

 


© Istituto della Enciclopedia Italiana - Riproduzione riservata